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中立戰略與蒙古國對外安全戰略選擇(1)

作者:清華大學國際關系學系博士研究生 Saikhansanaa Khurelbaatar

摘要:蒙古國自1924年建國至今,在對外安全戰略上先後選擇瞭“一邊倒”外交政策的結盟戰略,“多支點”外交政策的平衡戰略以及成為“永久中立國”的中立戰略。相比建國初期選擇的“一邊倒”外交政策的結盟戰略,民主改革時期選擇的“多支點”外交政策的平衡戰略更具有優越性,它不僅使蒙古國從完全依賴於某一國傢的困境中解脫出來,而且還使蒙古國的國內經濟、政治以及軍事實力得到大幅度提升。由於毗鄰大國和域外大國關系緊張導致蒙古國威脅感知上升,從而在2015年調整其對外安全戰略、選擇中立戰略成為永久中立國。其主要目的是在不得罪兩個鄰國的基礎上,最大限度地保留與“第三鄰國”的關系,以有效的永久中立國身份獲得他國對其安全上的保障。

關鍵詞:中立戰略 永久中立國 威脅感知 蒙古國對外安全戰略

—、問題的提出

2015年9月8日,蒙古國總統查希亞.額勒貝格道爾吉在其總統官方網站上發表瞭一篇題為《一個中立的蒙古國》①的文章,首次公開提出蒙古國應成為“永久中立國”的倡議,並且於2015年9月29日在聯合國大會上正式對外宣佈蒙古國要成為永久中立國。②2015年10月21日,蒙古國總統法律顧問向議會議長提交瞭成為“永久中立國”的法律草案。然而,在一年之後的2016年11月17日,蒙古國議會以“近來全球安全及蒙古國外部環境出現新的變化,需進一步研究此問題,征求新一屆政府意見,需重新起草”為由,退回瞭該法律草案。起初,蒙古國突然調整其對外安全戰略,宣佈要成為永久中立國,又在之後的一年內經歷瞭從提交相關法律草案再到被退回的過程,這其中存在以下問題:

1.蒙古國隻有兩個鄰國,即俄羅斯和中國。蒙俄兩國於2009年建立瞭戰略夥伴關系,④蒙中兩國於2014年把兩國關系從戰略夥伴關系提升到全面戰略夥伴關系,⑤蒙古國與這兩個鄰國不存在直接或間接的沖突。自1961年加人聯合國至今,蒙古國已與世界187個國傢建立瞭外交關系,並且與聯合國所有成員國均保持著友好關系。可以說,當前,蒙古國與兩個鄰國的關系比以往都要好,且對外安全也處於又好又穩定的狀態。那麼,為何蒙古國會在此時突然對對外安全戰略進行調整,選擇中立戰略成為永久中立國?其背後的原因是什麼?

2.從對外宣佈成為永久中立國之後不到一個月的時間,蒙古國總統向議會提交瞭相關法律草案,可以看出,蒙古國總統及國傢安全委員會為此事準備已久。既然在國內準備充分,又已對外宣佈,那麼為何不到一年時間議會又退回瞭相關法律草案?這表明“中立國”事宜已經結束還是隻是暫時的擱置?

關於成為永久中立國的問題,蒙古國學界分歧很大。支持者認為,對蒙古國來說,永久中立國的倡議根本不是新的選擇,是早在1926年提出的“蒙古國應該成為俄中兩個鄰國及國際承認的中立國,正如瑞士”①的觀點的延續,符合當前實施的“多支點”外交政策的邏輯與內容。②永久中立並不意味著被孤立,.故不應該用冷戰思維對待此問題。④選擇中立戰略是蒙古國在國際沖突中保障自身安全的一種外交手段,⑤它能夠進一步維護與鞏固蒙古國的獨立和自主地位。

反對派則認為,蒙古國從來都不是中立國,永久中立國是一個具有非常明確含義的概念,任何一個國傢都不能隨意解釋,⑦也不能把中立戰略作為落實“多支點”外交政策的手段。⑧中立意味著沒有任何戰略夥伴,成為東亞地區唯一的永久中立國會使得蒙古國落後於時代步伐,好不容易與他國建立起來的外交關系會變得疏遠,因此絕不能以外交戰略做實驗。中立戰略是在戰時選擇的戰略,如果蒙古國在和平時期選擇成為永久中立國,那麼“多支點”外交政策就會終結,或必然陷人“關閉國門”“消極”或“被封鎖”等消極狀態。

當前,對於蒙古國成為永久中立國的研究隻停留在該選擇對於蒙古國利與弊的層面,暫時帝寶產後護理之家|台中月子中心收費缺乏有關蒙古國選擇中立戰略和議會退回相關法律草案原因的研究,本文擬在分析蒙古國建國以來的對外安全戰略選擇的基礎上,回答以上問題。

二、從“一邊倒”外交政策的結盟戰略到“多支點”外交政策的平衡戰略

在2015年宣佈選擇中立戰略成為永久中立國之前,蒙古國在對外安全戰略上先後實施過“一邊倒”外交政策的結盟戰略和“多支點”外交政策的平衡戰略。

第一,“一邊倒”外交政策的結盟戰略。蒙古國的獨立是在蘇聯的支持下完成的,所以在建國之初,蒙古國在對外安全戰略上選擇瞭向蘇聯“一邊倒”外交政策的結盟戰略,並且實施時間長達70多年。在這一時期,蒙古國處在蘇聯的勢力范圍內,受其影響極深。從建國到20世紀80年代末,蒙古國甚至被稱為“蘇聯的第16個加盟共和國”。

選擇與蘇聯結盟,使帝寶產後護理之家|台中產後月子中心|台中產後月子中心推薦|台中產後月子中心價格|台中產後月子中心價錢蒙古國失去瞭外交上的自主權,與東北亞其他各國在各領域也幾乎完全處於隔絕狀態,這給蒙古國造成瞭巨大的損失。但是由於在建國之初,蒙古國的國傢生存面臨著直接威脅,所以從本國利益出發,與蘇聯結盟的戰略給予瞭蒙古國重要的幫助:一方面,維護和鞏固瞭國傢安全、獨立與領土完整;另一方面,在雅爾塔會議上得到瞭國際承認,加人瞭聯合國等國際組織,在蘇聯的大力幫助下國民經濟也獲得瞭快速發展。簡言之,鑒於在建國之初蒙古國面臨的主要問題是國傢的生存,顯然,選擇向蘇聯“一邊倒”外交政策的結盟戰略為其帶來瞭安全屏障,能夠在一定程度上解決這一問題。

第二,“多支點”外交政策的平衡戰略。蘇聯的解體和東歐的劇變,使蒙古國所處的外部環境發生瞭根本性變化。在這種背景下,為瞭適應國際國內的新形勢,蒙古國開始對其堅持瞭半個多世紀的社會主義體制進行改革—在政治上,引人瞭西方多黨議會民主制;在經濟上,實行自由市場經濟體制;在外交上,放棄瞭長期奉行的向蘇聯“一邊倒”外交政策的結盟戰略,經過全方位地總結分析,最終選擇瞭“多支點”外交政策的平衡戰略。

1994年,蒙古國國傢議會(大呼拉爾)通過瞭《蒙古國國傢安全戰略構想》和《蒙古國外交政策構想》等決議,通過立法的形式確立瞭“開放、不結盟、對等交往和多支點”的外交政策,強調“同俄羅斯和中國建立友好關系是蒙古國對外政策的首要任務”,主張同中俄“均衡交往,發展廣泛的睦鄰合作”,同時重視發展同美日德等西方發達國傢、亞太國傢、發展中國傢以及國際組織的友好關系與合作。①從此,蒙古國開始推行以同中俄兩大鄰國睦鄰友好為基礎、立足亞太、面向世界的“不結盟”“對等交往”和“多支點均衡”的外交政策。這些政策的制定以蒙古國自身的獨立與生存安全為基本目標,力圖從根本上改變與蘇聯“全面結盟”的對外政策。蒙古國放棄實行70多年的“一邊倒”外交政策的結盟戰略,開始實行“多支點”外交政策的平衡戰略,其原因並不是結盟戰略的失敗,而是一方面源自蘇聯解體,另一方面則是出於隨著國際環境的改善,來自外部的威脅減少。

2011年,蒙古國國傢議會通過瞭新的《外交政策構想》,在基本保留原有內容的基礎上,根據新的形勢進行瞭補充,將“開帝寶產後護理之家|台中月子中心推薦放、不結盟”的外交政策拓展為“愛好和平、開放、獨立、多支點”的外交政策,明確對外政策的首要任務是發展同俄、中兩大鄰國的友好關系,並以立法形式首次將“第三鄰國”政策列人外交政策構想,強調在“第三鄰國”政策框架下同美、日、歐盟、印度、韓國、土耳其等國傢和國際組織發展合作夥伴關系。④

與此同時,蒙古國還界定瞭不同內涵的“第三鄰國”。比如,美國是“政治與戰略鄰國”,日本是“經濟鄰國”,印度、德國、加拿大是“精神鄰帝寶產後護理之家|台中五星級月子中心國”,①歐盟是“教育鄰國”②等。蒙古國試圖通過借助“第三鄰國”的力量,使自身在與俄、中兩大國的交往中找到平衡點,最大限度地保證國傢獨立、維護國傢安全。“多支點”外交政策的平衡戰略改變瞭以往完全依賴蘇聯的對外戰略,其主要目的是不介人兩個鄰國的糾紛、與兩個鄰國“等距離”交往,堅持實行“無核地位”,③積極與“第三鄰國”發展雙邊和多邊關系。

對此,雖然有學者提出,蒙古國在大國之間實行“多支點”外交政策的平衡戰略是在“走鋼絲”,具有高度風險,⑤作為“第三鄰國”的美國、日本以及西方國傢的介人無疑增加瞭蒙古國與兩大鄰國關系的復雜性,對於中國和俄羅斯的周邊安全產生瞭一定影響。⑥但是,與“一邊倒”外交政策的結盟戰略相比,“多支點”外交政策的平衡戰略無疑具有更大的優越性,它不僅使蒙古國從完全依賴於某一國傢的困境中解脫出來,還使其國內政治、經濟以及軍事實力得到大幅度提升,並且改善瞭蒙古國發展所需的外部環境與條件。

三、從“多支點”外交政策的平衡戰略到“永久中立國”的中立戰略

“中立”(neutrality)—詞源自拉丁語neutre,首次出現在1536年,在海爾維第共和國的古老文獻中,曾用“中立”表示“靜坐不動”之意。中立戰略是指一個國傢無論平時或戰時,均不參與任何與他國的戰爭、不援助交戰任何一方的安全戰略。在1907年簽署的《海牙公約》中的第5號和第13號公約,即《陸戰時中立國及其人民的權力義務公約》和《海戰時中立國權力義務公約》中,中立概念成為一個法律用語。

國傢一旦選擇瞭中立,就獲得瞭“某些特權”(包括其領土不受侵犯)同時也需承擔“某些義務”(如禁止向交戰國提供軍事援助)①中立國受國際條約保障,永遠不與其他國傢作戰,也不承擔任何可以間接將其拖人戰爭的國際義務。②中立戰略與其他對外安全戰略最大的區別在於,實施中立戰略的國傢要想獲得成功,必須首先得到鄰國、周邊大國以及聯合國的承認。中立國身份得到鄰國和大國的充分認可和尊重,對於一國有效實施中立戰略是非常重要的,因為隻有如此,該國才能獲得中立國的“特權”,即國際條約對其提供的安全上的保障。相反,如果中立國身份未能得到周邊國傢及國際組織的承認和支持,就意味著中立戰略未能得到真正有效實施。

中立國可分為戰時中立國和永久中立國,二者的區別在於,前者在戰爭結束時可以選擇放棄中立國身份,從而能夠選擇其他戰略;而後者在戰爭結束後也需要保持中立國身份,繼續實施中立戰略。當前,除瞭蒙古國以外,實施永久中立戰略的國傢有奧地利、愛爾蘭、芬蘭、哥斯達黎加、土庫曼斯坦、瑞典、瑞士、梵蒂岡、柬埔寨、列支敦士登、馬耳他、摩爾多瓦等國。其中,土庫曼斯坦的永久中立國身份於1995年得到聯合國的承認,也是迄今唯一一個獲得聯合國承認的永久中立國。除土庫曼斯坦外,永久中立國身份被周邊國傢及國際社會承認的國傢有6個,分別是奧地利、愛爾蘭、芬蘭、哥斯達黎加、瑞典和瑞士;單方面宣佈實施中立戰略的永久中立國有6個,分別是梵蒂岡、柬埔寨、列支敦士登、馬耳他、摩爾多瓦以及蒙古國。

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