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上海如何率先基本建成法治政府 B06

章志遠

□上海法治政府建設在某些環節上可能還存在短板,主要體現在三個方面:
一是缺乏旨在提高政府立法質量的後評估制度; 二是缺乏規范的輔助行政執法制度; 三是通過精細化城市治理塑造“新型官民關系”。
□為瞭實現率先基本建成法治政府的目標,上海未來兩年還可繼續在頂層設計和基層示范兼顧上精準發力。建議在上海市法治政府建設工作領導小組的主持下,研究制定《上海市法治政府建設促進辦法》。
□上海是一座富有文化底蘊的城市,未來要在“崇商”的基礎上“崇文”,進一步發揮上海擁有優質社會資源的獨特優勢,在法治政府建設上走一條政府主導和社會協力的耦合之路。

黨的十九大報告明確提出,到2035年中國法治國傢、法治政府、法治社會應當基本建成。為此,上海應當繼續勇於擔當積極作為,通過走鞏固優勢和補齊短板並舉、頂層設計和基層示范兼顧、政府主導和社會協力耦合之路,爭當全國法治政府建設的先行者和首善區。

鞏固優勢和補齊短板並舉

改革開放以來,上海市委市政府高度重視法治政府建設,已經取得瞭顯著的地方優勢。同時,隨著依法治國進程的加快,江蘇、浙江、廣東等兄弟省市近年來在法治政府建設上也取得瞭重要進展。在法治建設百舸爭流的新形勢下,上海要實現率先基本建成法治政府的目標,必須走鞏固優勢和補齊短板的並舉之路,形成“人無我有、人有我優”的良好發展態勢。
深入總結上海改革開放四十年來法治政府建設成就、鞏固現有制度優勢並不斷發揚光大,是上海率先基本建成法治政府的“制高點”。上海法治政府建設的總體優勢至少體現在三個方面:一是通過不斷轉變政府職能塑造“新型政企關系”。上海在深化行政審批制度改革、推進“放管服”結合、對企業扶優扶強等方面措施得力,需要及時提煉為依法全面履職、進一步優化營商環境的制度模式。二是通過司法與行政良性互動塑造“新型府院關系”。上海法院在全國首創發佈審判白皮書制度,主動延伸行政審判職能、積極助推法治政府建設,走出瞭一條司法與行政良性互動的新型道路。三是通過精細化城市治理塑造“新型官民關系”。上海註重運用法治思維和法治方式實現對超大城市的精細化治理,近年來在交通整治、區域環境治理、煙花爆竹管控、中小河道整治等關系民生改善和社會和諧的重大事項上剛柔並濟、有序推進,政府公信力大為增強。這些富有濃鬱地方特色、治理成效顯著的措施需要及時進行總結提升,形成可復制、可推廣的上海經驗。
客觀分析上海法治政府建設短板、精準對接兄弟省市卓越經驗並形成後發優勢,是上海率先基本建成法治政府的“著力點”。與鄰省江蘇相比,上海法治政府建設在某些環節上可能還存在短板,主要體現在三個方面:一是缺乏旨在提高政府立法質量的後評估制度。政府立法質量除瞭依靠立法機關自身能力提升、發揮公眾參與和專傢論證在立法過程中的作用外,還需要建立經常性的、類似“體檢”的立法後評估機制,確保政府立法質量和對社會變遷的回應性。在這方面,江蘇省蘇州市多年形成的“委托第三方評估為主”、“充分運用問卷調查方法瞭解規章實施效果”、“實現規章的立、改、廢與規章後評估結論無縫隙對接”等有益先進經驗就值得汲取。二是缺乏規范的輔助行政執法制度。身處社會轉型時期,行政執法任務繁重與行政執法人員有限之間的矛盾在超大城市尤為明顯。雖然上海在一些執法領域已經招募瞭大批協管人員,但對其身份性質、職責權限、權利義務、聘用條件等還缺乏較為系統的規定。江蘇省蘇州市、無錫市和徐州市都已制定瞭相應的地方規章,其規范和保障輔助行政執法力量的做法值得借鑒。三是缺乏社會組織與政府共治的規范引領。法治政府與法治社會一體建設的戰略目標呼喚強大的、擁有自治和共治能力的社會組織。經濟富庶的蘇南地區註重以法治引領社會組織與政府共治,形成瞭“政社互動”等諸多具有地方特色的規范性舉措。對於社會組織數量龐大的上海而言,需要及時借鑒其他地區經驗提升其與政府進行共治的能力。這些法治短板的補齊,有望助推上海更快實現率先基本建成法治政府的目標。

頂層設計和基層示范兼顧

法治政府建設是一項復雜而艱巨的社會系統工程,必須堅持走頂層設計和基層示范相結合的道路。隻有行政系統上下聯動起來,法治政府建設才能插翅騰飛。2017年5月2日,上海市法治政府建設推進工作會議召開,宣佈正式成立上海市法治政府建設工作領導小組,應勇市長親自擔任組長。此舉體現出上海市人民政府壓實領導責任、切實履行政府主要負責人是推進法治政府建設第一責任人的高度自覺,在法治政府建設進入決戰階段更加引人註目。2017年7月20日,上海市依法治市辦公室和上海市人民政府法制辦聯合發佈上海市首屆十大依法行政示范項目,彰顯出“把上海建設成為法治環境最好的城市之一”的決心。這兩項舉措相得益彰,初步形成瞭上海新時期法治政府建設雙輪驅動的格局。
為瞭實現率先基本建成法治政府的目標,上海未來兩年還可繼續在頂層設計和基層示范兼顧上精準發力。一方面,可以借鑒廣州市出臺全國首部 《依法行政條例》 的做法,積極回應行政法學理論界關於制定 《行政基本法》 的呼聲,在上海市法治政府建設工作領導小組的主持下,研究制定 《上海市法治政府建設促進辦法》。此舉既能夠以地方立法形式總結提煉上海法治政府建設的好經驗、好做法,也能夠為全國統一的 《行政基本法》 制定提供優質的地方模板。另一方面,可以按照《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》的要求,將“上海市十大依法行政示范項目”遴選發佈活動調整為“上海市法治政府建設示范創建項目”遴選發佈活動,在更大范圍內激活基層的積極性和創造性,不斷豐富上海法治政府建設的內涵。

政府主導和社會協力耦合

良好的法治環境既是上海這座超大型城市的軟實力和競爭力,也是生活在上海的每一個公民、經營在上海的每一個企業的殷切期盼。因此,法治政府建設不僅是一項政府自我加壓的事業,而且也是一項社會各方力量協同參與的事業。近年來,上海市人民政府通過搭建行政復議委員會、政府兼職法律顧問等平臺,吸引瞭一批知名律師和學者深度參與法治政府建設事業,取得瞭積極成效,但仍有進一步提升的巨大空間。上海是一座富有文化底蘊的城市,未來要在“崇商”的基礎上“崇文”,進一步發揮上海擁有優質社會資源的獨特優勢,在法治政府建設上走一條政府主導和社會協力的耦合之路。
上海是我國經濟最發達的地區,擁有大量高端的律師事務所,也吸納和儲備瞭大量優秀的法學人才,這些有力的社會資源亟待政府激活和利用。一方面,政府要進一步加強與上海市法學會、上海市社科聯和上海市律師協會的聯系,通過各種行之有效的方式吸納更多來自五湖四海的優質年輕學者和律師匯聚到上海法治政府建設的洪流之中,拓寬上海法治政府建設的視野。另一方面,政府要進一步激發上海市行政法制研究所的活力,充分發揮其交流平臺、政府智庫的巨大作用。除瞭加大投入之外,還應當通過公開招標、定向委托等方式吸引更多外部力量著力研究法治政府建設理論問題和前沿問題,大興調查研究之風,切實提高上海作為世界城市的法治理論水準。隻有充分調動法律職業共同體的積極參與,上海法治政府建設才能走得更快更穩。
(作者系華東政法大學教授、博士生導師,第八屆全國十大傑出青年法學傢提名獎獲得者)

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