201901080526永續農業
第六章 永續農業 (聯合國永續發展目標-永續產業理念與實踐 專書)
南華大學 陳世雄 榮譽教授
6.1前言
物理學家史蒂芬霍金（Stephen Hawking）說過：「人類存活在地球的時間，只剩500至1000年。人類若想繼續生存下去，必須在未來200至500年，到太空去找到新家。」看到人類對地球的污染，前一句話我們理當同意，但後一句話我們應該另類省思。如果真的有一天，人類找到新的星球，適合人類移民，到時候真正能夠移民外太空的，究竟只是極少數人；其餘的幾十億人，都得待在地球上等死，真是情何以堪？瑞典人說：「人的問題在於老得太快，聰明得太慢。」大家都知道地球有危機，卻視若無睹，只考慮「拚經濟賺大錢」，繼續污染地球，沒有永續的觀念。所以，積極尋找替代地球的星球固然有其必要，但更重要的是，我們該喚醒全球所有人一起努力，不再污染地球，不再排放過多二氧化碳，讓地球可以持續供人類生活億萬年。
基於地球永續的觀念，衍生而來的低投入，低污染，少廢棄物，照顧生態多樣性，維護生態環境的農業生產模式，就是永續農業。世界各國提倡的永續農業有許多面貌，從生物動力農業、樸門農業、秀明農法、自然農法、各種環境友善的農業操作、至有機農業，各有其理念與操作方法，可謂殊途同歸，最終均為達到農業「永續」經營之目標。其中全球共認，有具體法規，及認驗證系統可循，且有比較精確的統計者，當以有機農業為主。是以本文將以有機農業當為永續農業之討論重點。
6.2永續農業理念
「永續」一詞最早來自生態學，永續性是健全生物系統的重點，用以維持生物多樣性和生產力。健康持久的濕地和森林是永續生物系的範例。「永續」農業的發展，除源於1920年代的有機農業理念，更受到1980年代的農業「綠色運動」的刺激。早年的殖民主義者，及其後1960年代，已開發國家及財團在非洲及中南美洲大肆收刮農地，並鼓勵農民種植咖啡和甘蔗，不再種植糧食。原本糧食充裕的地方，因而變成糧食不足，仰賴進口。後來又由於產銷失衡，咖啡和蔗糖生產過剩，價格下跌，導致大量農民破產，也導致開發中國家經濟崩潰。土地過度開發，缺乏良善土壤管理，水土流失，地力貧瘠，土地生產力劣化。加上現代化農業，長期濫用化學肥料及農藥，過度掠奪式生產，導致土壤肥力劣化(林，2005)，土壤生產力迅速惡化，甚至沙漠化，引發一連串的饑荒和生態浩劫。「永續農業」的倡議，就是要糾正過去的錯誤，避免人類滅亡的危機。
聯合國2015年提出的永續目標(SDG)包括無貧窮、零饑餓、良好健康與福祉、優質教育、性別平等、淨水衛生、清潔能源、經濟成長、基礎建設、社會公平、永續城市、責任消費、氣候行動、海洋及陸地生態、和平公義制度、和全球伙伴關係等等。永續發展是人類「追求共同理想的社會生態過程。」健康的生態系和環境對人類和其他生物的生存極其重要(簡，2018)。
農業是立國基礎，「民以食為天，農為邦之本」。台灣擁有優良農業技術和優秀之農民，可惜工商業化之後，一連串的「輕農重工商」措施，加上多年來錯誤的農業政策，導致農業部門一蹶不振。其中最嚴重三大錯誤農業政策，包括農地政策、休耕政策和農業用水政策，導致今天全民皆輸的局面。錯誤的農地政策縱容財團買賣囤積農地，建屋謀利；同時縱容財團長期污染空氣、農地和河川。錯誤的休耕政策，造成糧食自給率降低到極其危險的30%，使得國人餐桌上的食物，70%靠進口；錯誤的用水政策，使農業用水被工業界巧取豪奪，農民必須自力鑿井，抽取地下水灌溉。此等錯誤政策，在在均嚴重違背社會公平和土地正義原則，危害國家糧食安全與後代子孫福祉，更是國家永續經營的危機(Chen, 2017)。
聯合國糧農組織2001年指出，二十一世紀人類面臨最大的挑戰是「糧食安全、食品安全、及生物多樣性喪失(FAO, 2001)。」近代農業採單一作物單一品種栽培，長期依賴化學農藥及肥料，雖然增加產量，卻造成地力衰退和生態破壞。現代畜牧業採單一動物單一品種養殖，長期依靠賀爾蒙、抗生素和疫苗，雖然產量增加，卻造成細菌抗藥性、狂牛病和環境汙染。兩者同時造成食品安全和生態多樣性喪失的災難。自綠色革命以來，我們已喪失96%作物的品種。現代化農業造成土壤劣化、水和空氣毒化以及食品污染。工業化食品生產系統，農藥和人工添加劑毒害，造成癌症死亡病例劇增。基因改造作物(GMOs) 大量擴增，已造成開發中國家農村每年數百萬人失業，貧窮的農民失去土地和家園。2017年全球營養不足人口超過8.2億人，四分之三在貧窮的鄉下地區，亞洲的印度和中國，都超過1億3千萬人營養不良。雖然全球生產足夠人類125%的糧食，卻有15%人挨餓，大多是婦女和小孩，糧食安全問題，迫在眉睫(FAO, 2018)。印度曾經由於跨國公司基改種子、化學農藥和肥料價格大漲，但農產品價格未漲，導致農民破產，過去20年，每30分鐘就有一個農民自殺，總共有29萬個農民自殺死亡(Amit , 2015)。這些駭人聽聞，血淚斑斑的事實，和社會不公不義的現象，讓我們不得不重新檢視現代農業的問題，思考永續經營之道。
6.3國際發展趨勢
1. 有機農業3.0 的發展
有機農業發展史，始自有機農業1.0，約為1920~1968年間，早期有機農業先驅如魯道夫(Rudolf Steiner)、福岡正信(Masanobu Fukuoka)、羅岱爾(J.I. Rodale)及霍華德(Ebenezer Howard)等人，他們覺察到人類的生命、飲食和農場生產間的密切關係，提出有機農業理念。當時是以生態和道德為理想，倡導適時適地耕作，構思天人合一哲學思想，當為理論基礎的有機農業。
有機農業2.0大約在1968~2013年，開始發展出有機法規及認證、驗證制度，其後形成全球有機農業運動，各國紛紛制訂有機法規，目前全球共有87 個國家，已建立以有機驗證法規為基礎的有機農業，並形成每年超過 800 億美元的全球市場規模。此期間有機農業雖然穩定持續成長，但相較於慣行農業，仍為小眾生產農業，全球有機驗證面積占比維持在1%以下水準，似乎難以突破，面臨發展上的困境。
在有機農業 2.0 時代，有機農業對消費者健康、生物多樣性、動物福利都有積極正面的影響。但各國政府的有機法規標準，常只訂定生產和加工的最低要求規範。很難具體呈現有機農業的四大原則：「健康、生態、公平和關懷」。在有機農業2.0 時代的有機法規也衍生許多問題，諸如：一、未經有機驗證的生產者被排除在外，包括開發中國家許多小農和女性農民。事實上，他們在養活全球人口扮演極其重要的角色，但可能因付不出驗證費用，而被排除，形成一種不公平；二、有些生產者雖然同樣懷著與有機法規同樣的永續初衷，但因未能完全符合有機法規，以致被排除在外，例如生態農業、公平貿易、食農運動、小農和家庭農場、社區支持農業、都市農業等，限縮了有機農業參與者；三、經濟上的壓力和規模效益，迫使生產者走向專一化，而拋棄多樣化的有機操作。
有機農業應該成為一種人類向上提昇的力量，為全球饑荒、社會不平等、能源消耗、污染、氣候變遷、生物多樣性喪失、自然資源枯竭等問題，提供解決方案。如果主流農業能夠採取永續的耕作方式，必須要驗證才能取信於消費者的有機農業，就不再會有存在的必要。有機 3.0 的理念就是要將有機農業重新定位，成為積極創新，擴大參與的永續農業生產體系。
國際有機農業運動者聯盟（IFOAM)於2015年3月20日提出有機農業3.0的概念，基於「健康、生態、公平與關懷」四大原則，鼓勵全球人類以更透明化的整合、以創新文化、達成永續經營的有機農業。以更包容的立場，擴大農民的參與，接納更多元的利害關係人，包括環境友善耕作農民的參與，藉以達到有機農業運動的最終目標。期許可以對地球、人類、所有生物提供永續的產業型態，達到永續，創造共贏共榮的未來(IFOAM , 2018)。
2. 全球有機農業概況
全球有機農業近年來快速成長，有179個國家推動有機農業。有機農地面積由 2001 年的 1500萬公頃，快速成長至 2016年的 5780萬公頃，2016年一年內增加750萬公頃(15%)之多 (表6-1)，光是澳洲就增加500萬公頃，中國增加67萬公頃(42%)，烏拉圭、印度和義大利也各增加30萬公頃。但全世界有機農業面積仍僅占農業總面積之1.2%，最大面積在大洋洲，有2730萬公頃，幾乎占全球一半(47%)。其次為歐洲，有1350萬公頃，占23%。拉丁美洲710萬公頃(12%)，亞洲490萬公頃(9%)，北美洲310萬公頃(6%)，非洲最少，只有180萬公頃(3%)。有機農地面積前三大國依序為：澳洲 2710萬公頃，阿根廷 300萬公頃，中國230萬公頃。其次為美國和西班牙，都超過200萬公頃(表6-2)。
全球有機農地占比，由1999的0.3%成長至2016年的1.2%，成長相當快速(圖6-1)。2016年有機農地面積占總農地面積比率最高國家，首推阿爾卑斯地區國家，列支斯坦(37.7%)，次為法屬玻利尼西亞(31.3%)，薩摩亞(22.4%)，奧地利也已超過21.9%。以地區來看，大洋洲平均為 6.5%，次為歐洲，2.7%，遙遙領先其他地區，拉丁美洲為0.9%，北美洲0.8%，亞洲僅有0.3%，非洲最低，只有0.2% (IFOAM and FiBL, 2018)。
野生採集2016年達到3990萬公頃，芬蘭最高(1160萬公頃)，桑比亞其次(670萬公頃)，印度第三(420萬公頃)。台灣有機農業面積排名全球第107，在日本韓國之後；但有機農地面積占比全世界排名73，略遜於韓國，但優於日本(表6-2)。
全世界有三分之二有機農地是放牧草地，只有18%是可耕地。其中410萬公頃是有機水稻，280萬公頃是青飼料，130萬公頃是油料種子，乾豆類和有機纖維作物各有50萬公頃。長期作物則占8%，約450萬公頃,，其中有機咖啡最多，有90萬公頃(20%)，橄欖70萬公頃，核果類60萬公頃，葡萄40萬公頃，熱帶亞熱帶水果20萬公頃。
2016年有機生產者(主要是農民)增至270萬人(1999年僅20萬人)，比2015年增加30萬人(13%)。全球40%有機生產者在亞洲，人數以印度最多(83.5萬人)，烏干達其次(21萬餘人)，墨西哥也有21萬人。全世界四分之一的有機農業土地，及87%生產者在開發中國家。
全球有機市場欣欣向榮，2016年已經躍升到將近897億美元 (2000年僅179億美元)。美國是全球最大有機市場，為431億美元，占全球半數(46%)。德國其次，為105億美元(11%)。第三法國75億美元(8%)。中國(7%)和加拿大(4%)分居其後。有機市場過去一向集中於中產階級人口分佈較多的北美地區及歐洲地區國家，北美地區占全球銷售總值的50%，歐洲占全球的 40%，亞洲只有9%，其他地區僅占1%。北美國家及歐洲國家有機農產品以進口為主，亞洲及拉丁美洲則以出口為主，目前全球有機農業生產及市場銷售，持續呈穩健成長。也是全球成長最快速的農業部門。2016年全球每個人平均消費有機農產品12.1美元，瑞士最高，平均每人年消費304美元，丹麥次之，252美元，瑞典218美元。盧森堡、奧地利和列支斯坦緊接其後(IFOAM and FiBL, 2018)。
2017年全球已經有87個國家建立有機農業相關法規。18個國家還在起草立法階段；另外還有33個國家，大部分在亞洲及非洲，沿用他國有機農業法規。歐盟經過三年磋商，歐洲議會已經審議通過新的有機法規。預計2021年開始實施。
參與者保證系統(Participatory Guarantee System; PGS)已證實可以取代第三方驗證，有助於小農拓展區域有機市場，IFOAM於2017年調查顯示，已經有66個國家，超過31萬個小農和加工業者，包括127個PGS團體參與PGS，估計今年將有241個PGS團體準備參與有機驗證。
自願永續標準(Voluntary Sustainability Standards: VSS)主要是規範生產者、貿易商、製造廠、服務業者符合廣泛的永續標準，包含尊重基本人權、重視工人健康安全、減緩生產對環境衝擊、符合社會關係及土地利用規畫等要求。目前全球至少有1400萬公頃作物屬於自願永續標準(VSS)，包括有機農業共有14種(我國籠統稱之為「環境友善農業」)。自2011年起各有其經營地區及法規，最成功的經驗是咖啡，全球有25%咖啡是所謂公平、道德、雨林、乃至婦女平權咖啡，都屬於VSS，其中有機驗證咖啡則只占8.5% (IFOAM and FiBL, 2018)。
6.4國內發展現況分析及策略措施
雖然我國實施「有機農業」始於 1986 年，但事實上，King在其四千年的農夫 (40 Centuries farmer) 一書，指出東亞的農人，包括中國、日本、韓國，數千年來一直施行有機農業，才得以保持土地生產力數千年於不墜。可惜近代的化學 (慣行) 農業，已經徹底改變農業經營型態，造成地力衰退，環境破壞，形成近年來農村殘破的生態與生活環境。有鑑於此，學術界開始研究替代 (有機) 農業在台灣的可行性。
我國於 1986 年行政院農業委員會邀請學者專家進行有機農業可行性評估，1988 年分別於高雄區及台南區農業改良場 (旗山及鹿草分場) 設置有機農業試驗長期觀察區，此後各地區農業改良場所陸續投入有機農業研究。1995 年開始推廣有機農業生產，由各區農業改良場選定農戶辦理有機栽培試作，舉辦示範、觀摩與產品展售會，並於 1997 年訂定「有機農產品標章使用試辦要點」，作為各農業改良場、茶葉改良場辦理有機驗證及標章核發等工作之依據，為台灣制定有機農業相關規範的開端。1997 年起中興大學農業試驗場18公頃也開始參與有機農業教學示範推廣，每年有10餘公頃有機水稻栽培，是當時全國最大規模有機農場，也積極辦理有機農民和驗證人員之講習訓練，研究改進有機栽培方法，特別是有機稻田的雜草防治。農委會隨後於1999年至2006 間進行多次有機農業相關法規之制定及修定，並委由民間有機驗證機構辦理驗證工作。2007 年台灣有機產業促進協會成立，整合有機產業合作平台(Chen, 2017)。
我國於2007年建立完整有機農業法規，並實施有機農產品認驗證。2009 年農委會提出的農業政策「新農業運動」包括「發展有機農業，推動健康飲食」，農委會也研擬「有機農業中長程發展計畫」，設定有機農業擴增至 5,000 公頃的目標。農委會將「精緻農業」訂為主要施政方向，其中以「有機農業」為主軸。並制定有機農業相關規範以及政策，有機農業已被視為台灣農業未來發展重點(農委會，2018)。
台灣有機產業促進協會為關心本土農業永續發展， 2009 年訂定每年 11 月 11 日為「全國有機農業日」。並發表「台灣有機農業宣言」：『台灣是先人尋求安身立命，為後代子孫永續生存而建立的人間樂土，曾經生態美好多樣化。近數十年來，由於工業污染及化學農業的殘害，水土資源及生態環境受到毀滅性的破壞。人類的食物受到污染，食品安全和人民健康受到威脅。有機農業強調「健康生態公平關懷」，關心民眾健康，保護自然生態，關懷本土農業，照顧弱勢農民。 (陳，2010)。喚起民眾覺醒，購買有機產品，過簡樸生活，愛護生態環境，共同建設台灣成為有機國家。』
經過二十多年的推動，我國有機農業面積占比一直低於0.8% (表6-2)，這樣緩慢的進展，引起有機農業先驅者的憂心。在前行政院游錫堃院長領導之下，2011年開始推動制訂《有機農業促進法》，在2018年5月8日三讀通過，這是台灣有機農業發展的里程碑 (圖6-2)，立法精神納入有機農業3.0的概念，並考量全世界自願永續標準(VSS)作法，擴大參與並將「環境友善農業」加入補助獎勵範圍。此法將改變政府保守心態，有助於促進國內有機農業永續成長，並兼顧產業輔導、產品管理，以及與他國的雙邊有機同等性之相互承認。明定主管機關應針對有機農業採取輔導措施，每4年提出有機農業促進方案，鼓勵設置有機農業促進區，提供農民有機產銷技術、設備和資材；並鼓勵學校、軍隊優先採購在地有機農產品，藉以擴大有機農業之參與者，包括參與者保證體系（Participatory Guarantee System; PGS）及環境友善農業，擴大有機耕作面積。
目前全國有機農業驗證面積為7778公頃，友善耕作面積1423公頃，合計9201公頃，占全國農業耕作面積79萬公頃的1.1%。2016年底的目標為1.2萬公頃，約占全國耕作面積1.5%；農委會為落實有機農業促進法，每年要增加有機及友善耕作面積20%以上，預計至109年，要成長為1.5萬公頃， 112年要達2.4萬公頃，占全國耕作面積的3%；116年要達4萬公頃，占全國耕作面積的5%之目標(農糧署，2018)。
行政院農業委員會為推動有機農業發展，擬訂相關政策包括擴大經營有機農業的經營規模，推動集團有機栽培，以克服小面積農田隔離之困難。改進相關生產技術，包括有機資材研發與驗證、病蟲草害有機防治方法、有機行銷與通路。強化驗證法令與規章，制定相關罰則。協助擴大行銷，包括網路商店。
台灣有機農業之推動，地方政府也扮演重要角色，花蓮縣政府自2004年起推動所謂「無毒農業」政策，至今已有368農戶，生產面積超過600公頃。但由於「無毒農業」並不符合有機農業法規，未經有機驗證，不在農委會認可有機農業之列。台南縣政府2008年在台南新營太康農場設置42公頃有機農業專業園區，並於2009年興建營運中心。雲林縣政府2009年也在雲林古坑麻園設置21公頃有機園區，並推動全面有機校園及食農教育計畫。高雄及屏東縣政府也陸續積極推動有機專業區。新北市政府首先在學童營養午餐採購部分有機蔬菜，顯示有機農業已漸漸受到地方政府重視及參與(陳，2015)。
永續農業實際範例
目前台灣的有機農業存在許多盲點，特別是由於驗證體系的限制，絕大多數農場，作物和動物分別經營，造成有機農業很難達到「永續」的目的。為建立適合台灣小農永續農業經營模式，作者以數十年在大學傳授輔導有機農業經驗，親自建立「無污染零廢棄物」的示範農場(圖6-3)，初步已經達到「無污染零廢棄物」的目標。農場種植數百棵大樹，植滿草地，養殖蜜蜂和雞鴨鵝。利用輪作、間作、敷蓋、覆蓋以及動植物共同生產的模式，未來可以達到零碳排放的境界。作者以循環經濟的原理，利用生產豆腐豆花的廢棄物--豆渣，養殖黑水虻，再用黑水虻幼蟲餵養雞。用黑水虻取代魚粉和骨粉，可免於2048年以後人類無魚可吃的窘境，也免除狂牛病的風險。這種「無污染零廢棄物」的循環經濟生產體系，才是未來永續農業的正確生產方式。農場生產蜂蜜、雞蛋以及農產加工品，辦理食農教育，有固定安穩的收入，這種經營模式，足以養活一個小家庭。希望藉此建立正確永續農業經營模式，讓小農可以生存(陳，2018)，並在「生態、社會、經濟」各層面，都符合永續農業經營發展的要求。
6.4 結語
《巴黎協定》要求全球每年要減少260億噸二氧化碳排放，我國政府也承諾減少20%二氧化碳排放。怎麼達成這個目標？農業當然責無旁貸。農業並非單純以綠色細胞吸收二氧化碳進行光合作用，其實慣行農法要為全世界30%二氧化碳和90%一氧化氮排放負責。慣行農業，每年施用大量農藥及化學肥料，砍伐燃燒森林闢為牧場。Rodale 研究所報告指出，施行有機農業23年，土壤中的有機碳平均增加15-28%。反之，慣行農法則大量排放二氧化碳，美國每年農業耕作面積4億310萬英畝，慣行農業，每年因為農藥及化學肥料的製造，就會排放9250億磅的二氧化碳；但是如果轉為有機農業，將會儲藏相當1兆5000億磅二氧化碳的有機碳於土壤中(Rodale Institute, 2018)。所以，施行有機農業，可以解救人類，拯救地球。
此外，慣行農業採單一作物栽培，單一動物養殖，採用單一品種，造成生物多樣性喪失。為改善現代農業的缺失，有機農業是唯一可行的解決方案。國際有機農業運動聯盟(IFOAM)表示，如果全世界能全面實施有機農業，將可有效對抗全球飢荒，並減輕氣候變遷之影響。有機農業可以應付區域和全球糧食安全、食品安全和生態多樣性的挑戰，特別是照顧小農的生計。
永續農業是維持土壤、生態系統和人類健康的生產系統。有機農業和環境友善農業都是達成農業永續經營的手段，而非目的。如果永續農業成為主流，我們就不需要高花費驗證的有機農業。支持有機農業並非只是為了自身的健康，支持有機農業等於支持生態保育和地球健康，也是在關心社會公平正義，關懷後代子孫的未來。從農業永續經營的角度來看，有機農業是最好的耕作方式。要解決人類的困境，唯一正確的做法，就是大力促進對環境友善的永續農業，重整社會公平正義，協助人類追求簡單快樂健康的生活。
圖6-2. 2018年8月7日蔡英文總統親自出席有機農業促進論壇，可見政府對有機農業之重視。
圖6-3 「無污染零廢棄物」的永續農業示範農場。
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