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    高速免費與公共政策中性

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    陳憲對一項公共政策及其效應的分析和評判，應當建立在客觀、公正的基準之上。這裡，一個重要的基準是"公共政策中性"，即公共政策應當面向並對接公共利益，以惠及廣大人民群眾，而不是僅僅惠及一部分群體或一部分行業，更不是在一部分群體或行業獲益的同時，使另一部分群體或行業受損我們度過瞭第一個小客車免收高速公路通行費的長假。對"高速路節假日免費"政策以及因免費而生的種種現象，從中秋節即長假第一天起，贊揚的、批評的便各執一詞，好不熱鬧。筆者以為，對一項公共政策及其效應的分析和評判，應當建立在客觀、公正的基準之上。這裡，一個重要的基準是"公共政策中性"，即公共政策應當面向並對接公共利益，以惠及廣大人民群眾，而不是僅僅惠及一部分群體或一部分行業，更不是在一部分群體或行業獲益的同時，使另一部分群體或行業受損。誰會受益？誰會受損？"高速路節假日免費"的直接獲益者是自駕車和公車的車主，盡管公車對是否收費並不敏感，但在今年中秋國慶期間，它們有相當部分上路瞭。本來，長假是旅遊"黃金周"，高速免費無異於"火上澆油"，於是出現瞭路上的"堵車一日遊"、景區的"進得去、出不來"，而且許多景區的餐飲住宿嚴重供不應求，結果，廣大遊客無謂地損失瞭時間，旅遊質量打瞭不小折扣。受到這樣的負面影響的遊客，都是高速免費的直接受損者。不過，在這些受損者中間，一部分是自駕車或公車的車主，他們在受損的同時也有獲益；另一部分如乘坐大巴出行的人則是凈受損。當然，如果自駕車車主因堵車的時間損失和旅遊質量損失大於減少收費的獲益，那麼，他們也是凈受損。事實上，自駕車車主的時間機會成本比較高，發生這種凈受損的可能性是很大的。如果上述分析成立或基本成立，那麼，"高速路節假日免費"的主要受益者就是旅遊景點、賓館飯店和旅行社等與遊客消費有關的行業。全國假日辦發佈的《2012年中秋節國慶節假日旅遊統計報告》顯示，8天長假期間，全國各地共接待遊客4.25億人次，比2011年的"十一"黃金周增長40.9%；實現旅遊收入2105億元，增長44.4%。但井噴式的增長給旅遊行業帶來的就是"福音"嗎？顯然不是。業內人士告訴我，長期以來，中國旅遊行業和其他有關行業，總是較多地受到政策的擾動，一年主要做幾個時段的生意，這給行業平穩、持續發展帶來瞭諸多不利因素。彰顯公益屬性能否有"普惠制"？這次"高速路節假日免費"政策甫出，就有路橋公司出來"喊冤"，似乎自己成瞭最大的受損者。其實不然。這是因為，中國目前的路橋行業是一個政策打造出來的"自然壟斷"行業。既然是自然壟斷行業，其價格就要受政府主管部門的規制。這次"高速路節假日免費"的政策，是主管部門對社會各界詬病高速公路收費的一個回應，隻不過這種回應方式值得探討，必須改進。高速公路減少收費，乃至因地制宜逐步取消收費，是利國利民的大好事。但是，減少或取消收費的方式和進程需作合乎時宜的選擇。交通運輸部官員說，實施重大節假日小型客車免費通行，能夠直接惠及廣大民眾，讓人民群眾充分享受公路交通的發展成果，以實際行動回應公眾訴求，進一步凸顯交通運輸行業"修路為民"的核心價值，彰顯收費公路的公益屬性。可事實上，"高速路節假日免費"隻惠及瞭一部分民眾，卻影響瞭大部分民眾。我在這項政策推出後即提出，目前可取的辦法應當是減少收費占路橋經營全部收入的比重，並以此作為降低現行高速公路收費標準的參照，如此，不僅惠及7座及以下小型客車，而且將惠及農民工和廣大低收入者的主要交通工具大巴，還將惠及所有貨運卡車，對降低居高不下的物流成本多少起些作用。這麼做是"普惠制"，抑或國民待遇。公路違規轉讓等行為必須糾正我認為，近年來，政府在高速公路收費問題上做的最具實質性意義的一件事，是今年4月交通運輸部、國傢發展改革委、財政部、監察部、國務院糾風辦聯合下發通知，禁止將政府還貸公路違規轉讓或劃轉成經營性公路。文件指出，"禁止以體制調整、資產重組、有利融資等名義，違反《收費公路管理條例》等有關規定，將政府還貸公路，包括在建或已批復可研但尚未開工建設的政府還貸公路，轉為經營性公路，隨意變更政府還貸公路屬性"。這將從源頭上扭轉中國高速公路的自然壟斷傾向，不至於使高速公路收費無止境。修路架橋當然需要大規模的資金投入。主張路橋上市或轉讓經營權的人會說，這是在籌集資金啊。我的觀點是，在居民具有較高儲蓄傾向的中國，修路造橋的資金，除瞭項目資本金從財政收入中撥付，主要應從發行債券和銀行貸款中來。通常的做法就是貸款或發債修路、收費還貸（債），一旦還貸結束，就停止收費，還高速公路公共物品的本來屬性。可能，在公路網體系尚不完善的時候，具有排他性的收費對防治擁堵有一定作用，但這個意義上的收費，必須全額進入國庫。還要指出，由於高速公路的消費可以分割，在現實生活中，每部車輛行駛導致的道路損耗，是按行駛裡程通過汽油價格，或按年度向每輛車收取養路費得以彌補的。總之，修路成本、使用成本及其補償一清二楚。但如此簡單的事，現在何以搞得那麼復雜？就因為籌資方式選擇錯誤。有兩種比較典型的錯誤方式：其一，收費還貸的期限已到，但公路經營權已被賣給一傢公司，這一合同的時限未到，還得讓這傢公司繼續收費。在我國，高速公路經營收入數倍於動態投資的情形比比皆是。其二，以某一條或幾條高速公路的路權為經營對象，將其溢價，成立上市公司。顯然，這一被溢價路權的期限，是大大超過收費還貸期限的。一如上述，目前我國有19傢路橋管理類上市公司，它們以路橋收費為主業，近年來隨著公路收費節節攀升，其收益亦在暴漲。而且在收取通行費賺得盆滿缽滿之後，它們以此為資本，開始涉足房地產、金融等行業。這真是令人匪夷所思。公共利益不能成為私人機構的搖錢樹這兩種錯誤方式都是以路權交易為基礎的。政府部門與公司交易路權，或以路權為經營對象發起成立上市公司，都以賦予公司對高速公路收費的權利為前提。這裡有兩個問題需要討論：第一，高速公路的路權是公共權利（公權）還是私人權利（私權）？顯然是公權。這是因為，高速公路建設在公有的土地上，其項目資本金來自財政撥款；高速公路具有公共物品的性質，隻有當其作為公共物品存在時，才能達到最大化的效率，同時達到最大化的公平。第二，公權可以通過轉讓或上市給公司營利嗎？答案當然是否定的。這些擁有高速公路收費權的公司，形成瞭一個自然壟斷行業：用收費權排他，不給錢就不讓過；收費權本身又是很高的進入門檻，進而形成非競爭性。就像美國經濟學傢曼昆所說，不擁擠的收費道路是具有排他性和非競爭性的自然壟斷。而且，高速公路是不能移動的，有收費權的高速公路行業具有典型的區域壟斷特征。正因為如此，世界各國較少有路權的市場化交易，或讓高速公路上市的案例。人們有理由要求：公共權利、公共利益不能成為私人機構的搖錢樹；不能在防止或解決壟斷問題的同時，再活生生造出一個"自然壟斷"的行業。上面提到的今年4月五部委關於禁止將政府還貸公路違規轉讓或劃轉成經營性公路的文件，開始瞭對這項非中性的公共政策的糾偏，十分必要，惟願有效執行。這也以一個典型案例的形式告訴我們，當政府轉型為服務型政府後，政府中性、政策中性是至關重要的，這關系到經濟的持續發展、社會的長治久安。（作者為上海交通大學經濟學院教授，執行院長）

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