201101252047國防戰略釋義(六)從我國國防二法檢視軍事戰略規劃


                                        資料摘自陳靜甫教授授課資料 

一、前言

    一九九九年一月二十九日總統公布立法院通過的「國防法」及「國防部組織法」(以後簡稱國防二法),經過三年多的準備,已經在今年(二00二)三月正式實施。有關軍事戰略問題,在國防法第十一條(國防部主管事務)明訂「國防部主管全國國防事務;應發揮軍政、軍令、軍備專業功能,本於國防安全之需要,提出國防政策之建議,並制定軍事戰略。」第二十條(國防預算編列依據)「國防部秉持全般戰略構想及國防軍事政策之長期規劃,並依兵力整建目標及施政計畫,審慎編列預算。」指出國防預算編列必須依照戰略構想、兵力整建目標等來編列。因此在國防部組織法第四條(國防部掌理事項)第三款及第十四款就包含「關於軍事戰略之規劃、核議及執行事項」及「關於建軍整合及評估事項」。並在第五條規定設置「戰略規劃司」及「整合評估室」來協助部長執行上述任務功能。綜合上述國防二法相關條文,其中關於軍事戰略規劃的脈絡思維即是-國防部應基於職責及專業功能,考量「國防安全」之需求,提出「國防政策」之建議,並制定「軍事戰略」(包含全般戰略構想及國防軍事政策之長期規劃),從而策訂兵力整建目標及施政計畫,並據以編列國防預算;且由「戰略規劃司」與「整合評估室」協助完成之。

 

二、戰略規劃的意涵

  何謂戰略?

  戰略這個詞彙常被使用,但由於對其解釋的範圍與運用的對象不同,而產生多樣的定義。美國國防部聯合軍語辭典對戰略的定義是-「戰略是平時和戰時,發展和運用政治、經濟、心理、軍事權力,以達到國家目標的科學與藝術」,而對「軍事戰略」的定義是「運用或威脅使用一國的武裝力量來確保國家政策目標的科學與藝術」;美國陸軍戰院則將「戰略」定義為目的(ends)、方法(ways)與手段(resources)之間的一種平衡關係。「目的」乃目標或我們所追尋的標的。「手段」乃為用以追求目標的資源。而「方法」則為組織與應用資源的方式[1]。重點在使這三者之間獲取一致與平衡的關係。中共大百科全書解釋為-「戰略-指導戰爭全局的方略。即戰爭指導者為達成戰爭的政治目的,依據戰爭規律所制訂和採取的準備和實施戰爭的方針、策略和方法。」;國軍軍語字典則定論為-「戰略為建立『力量』,藉以創造與運用有利狀況的藝術,俾得在爭取所望目標或從事決戰時,能獲得最大之成功公算與有利之效果。」以上各國對戰略雖有莫衷一是的解釋,但卻脫離不出「戰略的四個基本要素-整體、主動、前瞻與實踐」[2]

    戰略在民間統稱策略。Hill & Jones 認為策略是「管理者為達組織目標所採行特定型態的決策與行動」[3]Hunger & Wheelen則定義策略為「一個用來說明如何達到組織使命與目標的全面性計畫」。所以軍事戰略的核心問題是如何以國家現有或可能發展的軍事能力與有限資源,達成國家戰略所賦予的使命。這其間連結的橋樑是所謂的手段與方法,美軍稱之為戰略構想(strategic concept),他是一種科學與藝術[4]。策略是一座根基於價值觀,運用有限資源與手段方法將組織帶往未來願景(目標)的橋樑。如下圖:

 

本文所界定的「戰略」為「運用各種手段來達成組織目標的指導與構想」。而「軍事戰略」則為「運用或威脅使用各種軍事手段來達成國家軍事目標的指導與構想」。

 

何謂戰略規劃?

美國國防部軍事暨相關用語詞典(Department of Defense Dictionary of Military and Related Terms,1998)對「戰略計畫」僅簡單地定義為「遂行全盤戰爭行為的計畫」(the plan for the overall conduct of a war)。此一定義很明顯地不夠充分。所謂「規劃」(planning)是指「利用一個整合形式的決策系統來明確表達結果的一種正式程序」[5]而在美國陸軍戰院把戰略架構視為「目的、手段與方法的一種關係」則間接的補充上述不足之處;亦即依據目的(目標或我們所追尋的標的),考量手段(用以追求目標的可用資源),策訂方法(組織與運用資源的方式)。誠如法國薄富爾將軍所體認的-「戰略家是用一種特殊的方法來思考問題。這種方法的要點就是必須先確定總路線(General line),然後再根據總路線來採取行動。」

 

若將戰略視為是一種思想、一種計畫、一種行動的三部曲,則戰略規劃就正如我國戰略大師紐先鍾先生所闡釋的-「戰略的主旨在於行動,因為必須有行動始能達成目的,但行動又必須以思想為基礎..,必須在兩者之間架起一座橋樑。這座橋樑即為計畫」[6]。因此軍事戰略規劃的目的在使國家武力之整建、發展與運用等一切軍事工作,能在整體考量下,密切協調配合,循一定之目標、策略構想與統合之政策,做有系統之規劃與建設,以達成創機先制與危機應變的有效國防。

 

策略規劃是進行策略思考與行動的一組理念、程序與工具,以幫助領導與決策者制訂其組織使命、目標、策略及基本政策等所須的決策、行動以及資源使用管理。若沒認清這一點,策略規劃反而使組織更不具彈性,使領導者更難行事。策略規劃不能取代領導,策略規劃的重點在協助領導決策者進行策略思考。所以策略規劃是一種決策過程,一種學習過程,一種幫助高層對未來有共同景象的整體認知的溝通與形成共識的過程。有效規劃的真正目的不是做計畫,而是改變決策者的心智模式,也就是進行典範轉移(paradigm shift)。策略思考強調的是一種對整體環境與組織的整合觀點。事實上,常造成策略規劃名存實亡的真正原因是將策略計畫當作策略思考。實務上,策略計畫常會妨礙策略思考,他會導致領導者以為在數字上動腦筋或執行策略規劃的各個步驟(當成業務),將來就有可能實現策略目標。這樣的想法常造成組織投入大量資源,但卻成效不彰的現象。因此戰略規劃必須有高層領導決策者的全程參與,否則難盡其功。

 

三、戰略規劃的重要性

    戰略規劃的重要性可從下述三個角度來解析:

    戰略規劃的必須性:隨著冷戰的結束,世界沒有變得更安全,反而是更多元更多區域、種族、文化的衝突,也就是更多的不確定性。在經濟社會上則從工業生產社會走入知識經濟社會。整個社會充滿變動與不確定性。相較於過往較穩定的競爭環境,現在的環境更要求組織必須因應環境變動強調彈性與快速調整方向與定位。

    戰略規劃的績效性:學者研究策略規劃與績效間的關係,整體來講這兩者之間有正相關的關係[7]。對大部分甚至所有的組織而言,最重要的目標是獲得卓越的績效,策略可以更精確的定義為管理者鄖獲致卓越績效所採行特定型態與行動[8]

    戰略規劃的作用性:策略首先可幫助組織在千頭萬緒中選擇當前應當關注的重點;其次可創造與開拓良好的生存空間;再則能指導組織內各功能政策的取向[9]

  綜觀戰略規劃的整體功能,高層領導的角色在看清未來、訂定方向與定位。清晰的戰略才能引導組織決策與資源分配。軍事戰略是國防建軍與備戰工作的指導大綱,若是軍事戰略不夠清晰明確與適當,國防投資則容易混淆浪費,作戰目標與建軍工作也可能有方向錯誤與力量不集中的危險。就如美國著名戰略學者Colin Gray 指出「戰略是連結政策與武裝戰鬥的橋樑」,若是橋樑不好,自然難以透過武力的建立與運用而達成政策目的。而組織整體脈絡一貫的策略思維將有效的創造與持續競爭優勢。

誠如艾森豪總統在1958年給國會的講詞中就說:「沒有任何一件軍事工作比能將我們革命性新武器及戰力部署與國家安全目標連結在一起的戰略計畫的發展更具重要性」。

 

四、戰略規劃的問題

  戰略規劃對任何組織均是具挑戰性,但卻必要的一項工作。雖然如此,但早期美國戰略規劃事務受當時流行的系統分析所主導,從蘭德公司出身的淨評估辦公室主任馬歇爾(Andrew Marshall)根據其從事戰略規劃的經驗在1970年代中期就指出,系統分析已變成我們在思考戰略問題的上的一種束縛。結果,當國防部的高層領導者要制定戰略時,其從參謀所能獲得的協助可以說是片面的或是幾乎沒有。其主要原因是參謀的工作重點、所使用的準則(criterion)、以及所使用測量效度的方法太過狹隘,而無法瞭解高層決策者的實際需求及所關切與顧慮的問題[10],而造成決策誤導。進而激發出1986年高華德-尼可斯國防部重組法案(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act)為美國國防部制定了一套美國軍隊層層節制的戰略指導(strategic direction)、戰略規劃(strategic planning)及緊急應變規劃(contingency planning)程序。此一程序的設計,係藉由戰略指導與為使國防部能達到其戰略目標所作的國防計畫發展規劃的調和,以精進戰略規劃。

  在1985 年﹐一份美國國會幕僚人員的報告就以下列語句描述國防部的戰略規劃﹕由於對戰略規劃的疏忽﹐導致許多的缺失﹐包括國防部的戰略目標欠缺明確性﹐所描述的目標過於模糊與曖昧﹐在一個大如國防部的組織內﹐對全盤戰略目標的明確表達﹐會對於整合組織內各個單位與個人以達到這些目標的努力﹐扮演重要角色。目標明確﹐即能強化內部的一致與整合。國防部因未能闡明其戰略目標﹐乃喪失此種一致化機制所能獲得的利益。為矯正此一問題及其他的戰略規劃缺陷﹐國防部必須確立並維持一個設計完備﹐具高度互動性的戰略規劃程序。

  美國對其戰略規劃與計畫預算制度(Planning, Programming and Budgeting System, PPBS)常批評其缺乏戰略規劃思維與構想,也就是PPBS 中的第一個PPlanning)不見了[11]。美國在高-尼法案後強化了其戰略規劃的能力,並發展出聯合戰略規劃制度(Joint Strategic Planning System,JSPS)配合原有的計畫預算制度分別負責整合擬定其國家軍事戰略及將戰略轉換為計畫與預算的資源管理制度。

  國軍許多制度沿襲美軍,因此也會遭遇同樣的問題,甚至更嚴重。美國在1986年高-尼法案後就強化了其戰略規劃能力,但國軍仍誤將資源管理系統的計畫預算制度當成戰略規劃系統並統由同一單位也就是計畫參謀次長室(聯五)負責。使得戰略規劃的功能一直難以在建軍備戰上發揮應有的功能,而專注在預算的分配與運用上。

 



[1] Robert Dorff, 「戰略發展初探」,美國陸軍戰爭學院戰略指南,史編局譯,90 年,p.19。這也是美國Joint Staff Officer’s Guide中對戰略藝術的看法。

[2]薛釗,戰略性的思考,時英出版社, p39

[3] Hill, Charles and Gareth Jones, Strategic Management Theory, Boston : Houghton Mifflin Company, 1998,p.3.

[4]美國海軍戰院教授們也曾指出無論戰略或是兵力規劃均是藝術,若屬藝術,吾人則很難將其嚴格定義。Henry C. Bartlett, G. Paul Holman, Jr., and Timothy E. Somes, "The Art of Strategy and Force Planning," in Strategy and Force Planning, pp.15-27.

[5] Henry Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic Planning, Prentice-Hall, Inc.,1994, p.31.

[6]紐先鍾,戰略研究入門,麥田出版,1998p211

[7] Mary Coulter, Strategic Management in Action, Prentice-Hall, Inc. 2002, p.5.

[8] Hill, Charles and Gareth Jones, Strategic Management ,Boston Houghton Mifflin Company , 2001,p.4

[9]司徒達賢,策略管理新論,智勝出版社,2001p5

[10] Andrew W. Marshall, "Strategy as a Profession," in On Not Confusing Ourselves, eds. Andrew W. Marshall, J.J.Martin, and Henry S. Rowen (Boulder, CO: Westview Press, 1991), p307.

[11]國軍將PPBS 統稱計畫預算制度,在名稱上就將第一個P,也就是設計(planning)省略掉了。

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