201112022239行政法的適用原則

       行政法的適用原則

                                      陳清秀教授

行政法的適用原則,概可再區分為「實體從舊、程序從新」原則,從新從優原則以及從新從輕原則,茲分述如后。

()實體從舊原則---法律不溯既往原則

在行政法規的適用上,除法律有特別規定外,基於法律不溯既往原則,原則上應可採取「實體從舊,程序從新的原則」,(568156244判例)。亦即「規定人民權利義務之發生、變動、喪失等之實體法規,於行為後有變更,除法令另有規定外,應適用行為時法,此所以保護人民既得之權益。至程序法規,無關人民權利義務之得喪變動,純為規定處理作業程序,為期迅速妥適,是以適用新法」(71556[1]

法治國家法安定性原則要求行政法律秩序的「連續性」,行政法規作為人民行為準繩的規範,嗣後不許追溯既往為不利於人民變更。此即所謂法律不溯既往原則。此種溯及既往的問題,可分兩種類型:

1.          真正的溯及既往:

亦即倘若新法嗣後變更的干涉已經解決的、屬於過去的事實關係及法律關係時,即有真正的溯及效力存在,例如在某年度31修正所得稅法,將某類所得由免稅所得改為課稅所得,而追溯適用上一個課稅年度的所得稅事件(該所得稅的課稅要件事實在上年度屆滿時已經終結),即屬之。又如在某一交易完成之後,新法修正公布,變更該交易類型的課稅方式,並追溯適用該項已經完成的交易事件,亦屬之。

在真正的追溯既往的情形,基於法治國家法安定性與人民對於既存法律秩序的信賴保護,應不許為不利於人民之溯及生效或溯及適用。亦即此種不溯既往,不僅為立法原則,也是法律適用的原則。司法院大法官釋字第54號解釋即謂:「現行遺產稅法既無明文規定,溯及既往,則該法第八條但書,對於繼承開始在該公布以前之案件,自不適用。」

2.          不真正的追溯既往:

此係指新法對於現在仍在進行的、尚未終結的事實關係以及法律關係向將來發生作用時,即有不真正的溯及效力存在。例如新所得稅法在某年度61修正公布,就該年度的所得稅的課稅要件事實,如各項交易活動收入支出,早已在該年度的11起開始進行,至該年度1231經過時,才終結,因此61所修正公布的新法適用於該年度的所得稅事件時,即屬不真正的追溯既往(對於11起至63新法生效日止的部份,發生溯及作用)。

在不真正的追溯既往,原則上雖非法所不許,但若適用新法而使關係人信賴舊法之法律地位遭受無法預測的嚴重損失時,則除非基於維護重大的的公共利益考量,非適用新法不可外,應保護人民的信賴利益,而不許溯及適用[2]。換言之,如果適用新法規而溯及把握前已發生而尚未終結的事實,將違反人民的信賴保護,且經衡量人民信賴舊法規存續之信賴利益(即人民之法律地位值得保護),與新法規立法意旨所預期達成之公益(即私益與公益之衡量),其衡量結果,人民信賴舊法規之信賴利益較具優越價值,則應認「不真正的溯及既往」違反法治國家原則,亦即為維護法的安定性,避免人民遭受無法預測的損害,應仍適用變更前的法規[3]

有關不真正的追溯既往,例如勞動基準法施行細則第28條第1項第2款但書規定該法施行後退休者,其於該法施行前之員工工作年資,雇主雖未自訂退休金給付規定,仍應計算給付退休金,即涉及使法律上原無義務之人溯及的負擔義務,影響其權益至鉅,故行政法院認為該規定「顯然超越勞動基準法委任範圍,依憲法第172條規定,應為無效」[4]

 

()程序從新原則

程序從新原則係指在行政處理的程序中,新的行政法規公布時,則尚在進行中的行政程序,即應向將來適用新的法規處理。性質上此係法規公布生效後,即應適用新生效的法規處理後續的行政程序。例如有關行政法規上違章行為的處罰程序,原由稅捐稽徵機關移送法院裁罰,但稅捐稽關法於811123修正,規定改由稅捐稽徵機關自行科處罰鍰,則於上述法律修正公布生效後,尚未移送法院裁罰的以往稅務違章案件,即應適用新的程序法規,由稅捐稽徵機關自己科處罰鍰(稅捐稽徵法第50條之4)。又如稅捐稽徵程序(568156244),所得稅的調查審核(5642)以及欠稅的強制執行(院解4031)等,實務上均認為應適用程序從新原則,亦即可適用新法處理。

惟程序從新原則係將新法適用於尚未終結的程序法律關係,因此,可能涉及「不真正的溯及效力」,而仍有公法上信賴保護原則的適用問題。

就此,德國聯邦憲法法院1983322裁判即認為人民對於程序規定之信賴,原則上亦應受相同保護。亦即在立法者(於此,係以國際法上條約之形式),對於人民所置身於向來所產生之程序法上狀態,加以影響時,亦應以法安定性及信賴保護之法治國家原則,作為憲法上審查標準,加以衡量,以審查其有無侵犯憲法所保障人民之人格發展自由之基本權。即使程序規定亦可能創設信賴地位,尤其是在已經繫屬的程序或已經發生之程序狀態之範圍內的信賴地位。在行政程序及法院程序之領域,可能因程序規定之變更,對於已經繫屬之程序發生作用,而對於人民侵犯或剝奪其大有希望維護其權利之重要地位。即使在一定的範圍內,信賴程序法規定之存續,從憲法來看,比信賴實體的法律地位之維持,較不值得保護;但在個別案件中,程序法上地位因其意義及其重要性,亦可能與實體法上之地位一樣,在相同的程度內,同樣值得保護[5]。故程序從新原則也有例外,其適用結果不得違反公法上信賴保護原則。

()從新從優原則

對於上述「實體從舊,程序從新」原則,也有例外。例如中央法規標準法第十八條規定:「各機關受理人民聲請許可案件」適用法規時,除依其性質應適用行為時之法規外,如在處理程序終結前,據以准許之法規有變更者,適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者,適用舊法規。」,此即所謂「從新從優」原則[6],係適用於人民申請許可案件。例如申請建造執照事件,即屬之。

上述中央法規標準法第18條但書規定,在實際適用上,仍經常發生爭議。例如山坡地開發建築規定修正明定山坡地坡度超過百分之三十以上者,禁止開發。此項規定,實務上一般認為其性質上屬於限制規定,並非禁止規定,因此,如果在法規修正之前,已經提出申請許可開發之案件,即不受上述新法規限制開發之影響,亦即仍得依據舊法審查給予開發許可。反之,有關加油站的設置,原本依法可以在住宅區設置,嗣後都市土地使用分區管制規定修正,禁止在住宅區設置加油站,而只能在其他使用分區設置,此項法規的變更,則認為新法已經禁止在住宅區設置加油站,從而在法規修正公佈之前,已經提出申請在住宅區設置加油站而尚未許可的案件,即應認為新法禁止所聲請之事項,而應予以駁回[7]

又如山坡地的開發,通常可能有下述三個階段:1.開發許可。2.雜項執照之許可。3.建照執照之許可。在其中一個階段完成之後,如果法律變更,加上嚴格的開發限制,則後續階段之許可聲請案件,是否應適用新法規定辦理,抑或可適用舊法規定審查許可?不無爭議。如果著重人民的信賴保護,似可將各個開發階段視同一個整體程序,而可適用舊法規處理。反之,如果著重維護新法所追求的公共利益,尤其是落實有關加強公共安全的規定,則各個階段應獨立觀察,分別適用其申請許可時有效之法規,亦即適用新法加以審查決定是否應予許可。由於山坡地之開發經常跨越數年,情事多已經變更,而山坡地開發所涉及公共安全與公共利益考量相當重大,因此,本文認為:在此情形,公益應大於私益,故以分階段獨立適用各個申請許可時之法規,進行審查,較為妥當[8]。在此分階段適用各該法規的情形,通常於上一階段已經審查許可,執行完畢的情形,則在下一階段,如前一階段之許可處分未被撤銷、變更或廢止時,則應以先前階段的許可處分為先決前提續行處理(行政處分的構成要件效力),原則上不再就同一事項適用新法規重新審查。例如在申請雜項執照階段,已經審查通過符合都市計畫使用分區管制的規定,則在申請建造執照階段,即無須再適用新法規,重新審查是否符合都市計畫使用分區管制的規定,亦即原則上不宜反覆重新審查[9]

又上述所稱「處理程序」,實務上認為係指主管機關處理事件之程序而言,並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件,其處理程序終結後,在行政救濟程序進行中法規有變更者,仍應適用舊法(62507判例),亦即仍應適用實體從舊程序從新之原則處理(721651判例)

()從新從輕原則

刑法第二條第一項規定:「行為後法律有變更者,適用裁判時之法律。但裁判前之法律有利於行為人者,適用最有利於行為人之法律」,此項「從新從輕」原則,在行政法規有關行政秩序罰領域是否也有其適用,在行政罰法施行之前,不無疑問。

  1.實務見解

實務上以往概採否定說,認為行政秩序罰應適用實體從舊原則,例如司法院第一廳7371173)廳民二字第517號函:「依財務案件處理辦法第二條規定:『財務案件之處罰,適用違章時之法律』,本件違章事實發生在新法期間,應依新法處罰」[10]

又行政法院8410月份庭長評事聯席會議決議:「()行政罰法無類似刑罰第二條從新從輕主義之規定,而有違反營業行政法規第51條各款規定者之科罰,與中央法規標準法第18條所定關於人民申請許可案件適用法規情形有別,亦無該條從新從優原則之適用。至於社會秩序維護法第三條雖亦係從新從輕原則,但屬違警罰,若不服警察機關之處分,聲明異議及抗告,分別由普通法院簡易庭及普通庭裁定,並得準用刑事訴訟法規定,與行政罰依行政爭訟程序請求救濟者,亦不相同,難以準用。()行政法有關新舊法之適用,原則上採實體從舊、程序從新主義,本題屬實體法上科罰倍數之變更指罰鍰倍數從五到二十倍改為一到十倍,似無修正後新法之適用。」亦認為科處罰鍰應適用行為時法,尚無從新從輕原則之適用。

惟實務上亦有持不同見解者,例如台北市政府訴願審議委員會即基於人民過去作為之可罰性及可罰價值已經變更,參酌刑法第二條第一項從新從輕原則,認定從新從輕原則在行政罰的案件應有其適用,並從民國849月起,陸續依新法逕行改處[11]

由於實務見解不一,為杜爭議,使徵納雙方都有明確法律原則可以適用,立法院乃於85.7.30.修正稅捐稽徵法增列第48條之3,改採「從新從輕原則」。

  2.稅捐稽徵法第48條之3

稅捐稽徵法第48條之3即規定:「納稅義務人違反本法或稅法之規定,適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者,適用最有利於納稅義務人之法律」。

依此規定,違章裁處罰鍰之案件,應適用從新從輕原則,至於違章逃漏稅而應課徵本稅部分,則仍適用實體從舊原則[12]。亦即「稅捐稽徵法第48條之3從新從輕原則僅適用於違反作為或不作為義務而裁處之行政罰,如罰鍰金額或倍數修正之情形,尚不及於除此以外之事項。課徵本稅有關之法律規定或漏稅額之計算等,雖於行為後法律經修正,本稅及據以科處行政罰所涉及之漏稅額計算,如免稅額、扣除額、稅率等,均適用行為時法律」[13]

在從新從輕的原則底下,若行政秩序罰案件在行政救濟程序進行中,處罰法規已為有利行為人之變更時,則行政救濟機關(訴願機關或行政法院)即應依據新法為有利行為人之裁判[14]

例如舊營業稅法第51條所訂按所漏稅額處五倍至十倍罰鍰部分之規定。於8482修正公布之新法修正為按所漏稅額處一倍至十倍罰鍰,依當時實體從舊之法例,對於在修正前之違章案件應適用行為時法並不生問題,惟自八十五年七月三十日修正稅捐稽徵法第四十八條之三,明定新舊法之適用採從新從優原則,準此對於依舊法科罰尚未確定案件,自以適用修正後之營業稅法規定為有利於當事人。故原適用舊法所為科處罰鍰之原處分及一再訴願決定,即均無可維持,應併予撤銷(行政法院85年度判字第2020號判決)[15]

3.行政罰法

行政罰法第五條規定:「行為後法律或自治條例有變更者,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定。法律或自治條例定有施行期間,因期間屆滿而失效者,對於有效施行期間內違反行政法上義務之行為,仍適用之。明定法律或自治條例變更時之適用,原則上係採「從新從輕」之處罰原則[16],即於行為後之法律或自治條例有變更者,原則上係「從新」,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例;僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,始例外「從輕」,適用最有利於受處罰者之規定。又考慮行政罰具有行政作用上之目的,故定有施行期間之限時法,與一般法律或自治條例之廢止或行為後法律或自治條例有變更而不予處罰之情形有別,仍宜為不同之處理。為期裁處之依據明確,爰明定法律或自治條例定有施行期間,因期間屆滿而失效者,對於有效施行期間內違反其規定而應受行政罰處罰之行為,仍應依法予以處罰。

值得注意的,上述行政罰法規定是適用行政機關「最初裁處時」之法規,亦即以行政機關第一次作成行政處分處罰人民時的法規為準,而不是以行政救濟機關最後裁判時的法規為準,與上述稅捐稽徵法第48條之3規定不同。也與外國立法例有別,例如德國違反秩序罰法第4條第3項規定:「行為終了時所適用之法律,於裁判前有變更者,適用最輕之法律」,奧國行政罰法第一條第二項規定:「行政罰,依行為時有效之法律決定之。但第一審裁決時,有利於行政被告之規定者,從其規定」[17] ,在結果上,亦均採從輕原則,適用行為終了後至「裁判時」最有利於行為人之法律。



[1]   行政法院裁判要旨彙編,第三輯,頁六七以下。

[2]   詳請參照陳雍之,法律之溯及效力-從德國判例及學說論法律變更時人民權益之保護,台大法研所碩士論文,頁63以下(1991);陳清秀,稅法上法律不溯既往原則,載於稅法之基本原理,頁143頁以下。

[3]   林錫堯,行政法要義,頁五四;陳雍之,前揭碩士論文,頁64以下。

[4]   行政法院777月份庭長評事聯席會議決議。

[5] BVerfGE63, S.343358ff.).請參見陳清秀,稅法上法律不溯既往原則,載於氏著,稅法之基本原理,頁161

[6] 地方法規的適用,也有採取此種從新從優原則的立法例,例如台北市法規標準自治條例第20條即有類似中央法規標準法第18條規定之內容。

[7] 台北市政府以往即採此見解,處理加油站申請許可設置於住宅區的問題。

[8] 當然在此必須一倂檢討各階段審查效率問題,避免拖延數年始完成審查,以致人民投資成本過高與風險過大。

[9] 在新法涉及重大公共安全的規定情形,是否應一併將新法納入適用範圍,以維護公共安全,則較有爭議。又在個別的行政法規,如能就每一個階段應予審查的項目及許可要件加以明確區分規定,則在執行上即較無爭議,否則容易發生每一個許可階段均反覆審查相同項目的情形。

[10]       民事法律問題彙編,民事特別法,頁422

[11]  參見台北市政府訴願審議委員會編印,訴願決定書彙編選輯,第二輯,頁1151以下所載張富美主任委員之後記(1996)

[12]  財政部85.10.9.台財稅第851919465號函,稅捐稽徵法令彙編,頁211 1997)。另參見陳清秀,從新從輕原則,不宜適用於本稅,收於氏著,稅法之基本原理,頁621以下(1997,增訂三版)

[13]  行政法院862月份庭長評事聯席會議決議。

[14]  財政部85.8.2.台財稅第851912487號函,稅捐稽徵法令彙編,頁2111997)

[15]  參見行政法86219庭長評事聯席會議決議。

[16] 台北市法規標準自治條例21條規定也已經採取從輕原則:「人民違反本市自治條例之規定,應裁處行政罰者,適用行為時之自治條例。但行為後裁處前之自治條例有利於行為人者,適用最有利於行為人之自治條例。」

 

[17] 參見張劍寒主持,翁岳生,城仲模、朱志宏,古登美參與研究,行政制裁制度,行政院研考會編印,頁961211997)

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