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內容來自sina新聞

專傢地方過於依賴土地財政 屆別機會主義嚴重



  十二屆全國人大常委會第八次會議汽車貸款率利試算二胎年息審議的預算法修正案草案三審稿,擬適度放開地方政府舉債的權限,同時設立多道"防火墻"規范政府舉債行為。

  今年預算報告提及的財政政策工作重點與預算法修改方向基本一致:一是將研究賦予地方政府依法適度舉債融資權限,建立以政府債券為主體的地方政府 舉債融資機制;研究制定地方政府債券自發自還改革方案,推動部分地方開展改革試點。二是對地方政府性債務實行分類管理和限額控制,對有一定收益的公益性事 業發展舉借的專項債務,主要由地方政府通過發行市政債券等專項債龍潭二胎券融資,以對應的政府性基金和專項收入償還;對於沒有收益的公益性事業發展舉借的債務,由 地方政府發行一般債務融資,主要由公共財政收入和舉借新債償還;推廣運用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等投資 與運營。三是建立債務風險預警及化解機制,列入風險預警范圍的高風險地區不得新增債務餘額,推進建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。

  地方政府債務風險整體可控

  盡管近兩年地方政府債務規模增長較快,但從目前來看,地方政府債務的風險整體可控。

  其一,中央和地方政府(與財政責任相關的)的債務規模占GDP的比例仍然控制在60%以內。剛剛發佈的全國各級政府債務審計結果顯示,截至 2012年底,全國政府負有償還責任債務占GDP的比例為36.7%。若將政府負有擔保責任的債務按照19.13%、可能承擔一定救助責任的債務按照 14.64%的比率折算,總債務占GDP的比例為39.4%,均處於國際貨幣基金組織[微博]確定的債務率控制標準參考值范圍之內。

  其二,在單一制國傢中,政府有很強的控制力,能將債務在中央政府、地方政府、企業和住戶部門之間轉移,一個部門的負債對應的往往是另一個部門的資產,隻要國傢對國外經濟部門保持相當規模的凈債權狀態,發生債務危機的概率不大。

  其三,從短期看,我們可供選擇的減杠桿的政策空間很大,包括政府資產的轉賣、債轉股、用長期債務替換短期債務,將負債久期拉長,減少錯配的風險等等。

  未來中央政府信用的救助是可以考慮的重要手段。在單一制下,地方政府實際上是沒有單獨承擔風險能力的主體(它的行為可以公司化,但產權關系是模 糊的),這好似一艘沒有做底艙隔段的船(任何一級政府的風險都可能是上級政府和中央政府的風險)。所以中國未來要利用好仍處於健康狀態的中央政府的表 (2012年中央政府債務占GDP比例隻有23%)。通過低成本融資將企業和地方政府的存量債務逐步有序地轉移至中央政府的表上,集中進行債務重組(具體 執行的技術細節可以再進一步探討,比方說中央可能要跟地方和銀行談一個價格,不能全額埋單,要倒逼硬化約束機制的建立,減少未來道德風險的發生)。

  先轉移杠桿,再行去杠桿,如果組織有序,能最大限度地避免減杠桿過程中的無序相互踐踏風險,將有效緩解流動性緊張,可以降低存量債務系統循環的成本,也可以為實體經濟提供充裕的流動性。

  總之,我們認為地方政府債務風險是完全可控的。

  地方債務治理的兩個關鍵

  從長期來看,地方債務治理機制主要要解決兩個方面的問題。

  第一個問題是,切實推進政府職能轉變、強化債務約束的預算改革,這是落實市場在資源配置中起決定性作用的關鍵所在,是個系統工程,如習主席所說 是"啃硬骨頭"。這可能要改變中國的分權式競爭體制(GDP競爭的政績考核制度),重構中國經濟增長的引擎。在分權式競爭體制下,一旦經濟下滑,重啟地方 進行融資和進行競爭性發展的這種特征就頑強存在。治一陣子又起來一段,起來一段又治一陣子,永遠跳不出這個循環。

  第二個問題是,地方政府未來要成為一個真正合格的市場融資主體,必須要有配套的制度保障,使其能獲得相應的與債務匹配的償債收入,這樣才能為其設計對應的金融解決方案。

  在成熟國傢中,與地方政府舉債相對應的償債結構主要是兩個制度安排。

  第一個是高效率的城市基礎設施的市場化運營機制。基礎設施的運營不是完全靠政府財政補貼,相當部分是靠市場化運營和使用者付費,而中國目前主要 靠財政補貼。比方說,北京擁有全世界最完善的基礎設施,但收費可能是最便宜的。十八屆三中全會提出,在自然壟斷性領域(電網、鐵路、油氣、水網等),可以 根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷。這有利於形成支撐公共基礎設施項目的合理償債收 入。

  第二個是地方政府要有穩定的主體稅源。在成熟國傢,地方政府的收入是以不動產稅、消費稅和資源稅為主體的。由於分稅制沒有形成地方財力與事權相 匹配的體制,中國的地方政府越來越求諸於"土地財政",行為短期化導致瞭越來越嚴重的屆別機會主義和道德風險(通過土地出讓,50年或70年的土地租金事 實上被政府一次性收取,而一屆政府的任期隻有3~5年。這種不對稱性是誘使地方政府無休止地占用轄地土地資源的基本原因)。

  城市建設投融資機制的改革對策

  十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》提出,要"建立事權和支出責任相適應的制度",並明確"區域性公共服務作為地方 事權"。《決定》提出要"建立透明規范的城市建設投融資機制,允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道",這為建立權責明晰、多元化的城市建 設投融資體制指明瞭方向。

  根據《決定》的精神,我們就未來城市建設投融資體制(金融解決方案)提出以下四種對策。

  一是產權對策。通過資產證券化,實現基礎設施產權向社會資本的轉讓。為此應建立基礎設施的產權交易市場,完善地方政府投資項目的退出機制,以便於地方退出部分國有股權,盤活地方政府融資平臺現有的資產,通過資產證券化等金融運作手段為新項目和在建項目籌集資金。

  二是機構對策。設立城市基礎設施投融資專營機構,或是在國有商業銀行設立特別賬戶,封閉管理平臺資金運用和償債資產收益。

  三是市場對策。以城鎮化未來收益為支撐,積極探索多樣化的市政項目發債模式。根據市政項目收益狀況的不同,可以考慮分類處理。

  如果項目本身收益具有完全償債能力,如水務類公用事業(1473.810, 8.94, 0.61%)、車流量較大的高速公路等都可以通過收費獲取穩定收益,實現還本付息。這類項目可以由地方政府授權機構或代理機構發行債券籌資,並明確以項目 收入作為償債來源,國際上稱之為項目收益債券(Revenue Obligations)。

  如果項目自身收益不能完全償還債務,但加上其附加價值可滿足償債要求。港鐵公司就是通過開發地鐵上蓋土地,用上蓋土地增值收益償還的債務。對於這類項目,國際上一般混合使用市政債券和資產證券化(ABS)。

  如果項目自身收益加上其附加價值不足以完全滿足償債要求,償債缺口還需要用地方政府財稅收入予以彌補。這類項目償債就需要項目收益、土地增值收益和財政補貼3傢搭起來建立合理的償債結構。

  國際上通行的是公共部門-私人企業-合作模式(PPP模式)。應允許有條件的地方,根據實際情況進行不同模式的試點和探索。為此,市政債券應享 受稅收減免待遇,並在地方政府預算中設立特別賬戶,封閉管理發債資金運用和償債資產收益,同時按市政債的要求強化其信息披露和懲罰約束責任。進一步推動利 率市場化改革和分層次的信用體系建設,發揮信用評級在強化市場約束中的作用。進一步推動各類金融機構完善公司治理,形成有效的決策、執行、制衡機制,促使 投資者按市場化理念和原則,基於透明的地方政府財務信息和信用評級結果進行投資決策。

  四是外資對策。繼續推動匯率自由化和資本項目開放的進程,以便利境外投資者參與地方政府債券市場。





新聞來源http://sy.house.sina.com.cn/news/2014-05-01/08202713088.shtml

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