200511290049憲政的起點:《欽定憲法大綱》

憲政的起點:《欽定憲法大綱》

轉貼自:《憲政論衡》

一、 立憲背景

  晚清歷經咸同之際的外釁內亂(兩次鴉片戰爭、太平天國、捻軍),經濟基礎受到了極度大摧殘,國內國際關係尚未理順,就先後發生了與列強爭奪越南的中法戰爭和爭奪朝鮮的中日戰爭,清朝大敗,割地賠款,元氣大傷。在這樣的國情下,激進改革派發起了戊戌變法,(戊戌政變後,慈禧太后對光緒皇帝感到失望,她立即決定廢掉光緒皇帝,從皇族中另選一個人代替他。消息傳出以後,地方大員們紛紛向朝廷上奏反對,外國輿論也表示不支持,國內輿論也大多反對。上海商人經元善以上海全體商人的名義上奏極力反對,是為資產階級第一次自發干預政治的行動。這一行動表明,商人的社會地位已經上升,不再甘於被忽視,他們要求參與政治決策過程,而這正是憲政成熟的基礎。)不久,就發生了席捲北方的義和團暴亂,清廷處置失當,縱容亂民對外國僑民、外交官、傳教士和本國教民大開殺戒,最終導致國際聯軍干涉,清廷再次遭受外交上的重大失敗。而在義和團運動中發生的東南互保,反映了地方督撫與清廷的離心傾向已呈表面化。1905年清廷下決心變法,就是在這樣的國際國內大背景下進行的。

1、“新政”

   富有諷刺意味的是,“戊戌變法”失敗後僅僅兩年,即1901年初,被八國聯軍炮火趕到西安“西狩”途中的慈禧太后,於129日發佈了第一道變法上諭,其中道:“法令不更,痼習不破,欲求振作,當議更張,著軍機大臣,大學士,六部九卿,出使各國大臣,各省督撫,各就現在情形,參酌中西政要,舉凡朝章國故,吏治民生,學校科舉,軍政財政,當因當革,當省當併,或取諸人,或求諸己,如何而國勢始興,如何而人才始出,如何而度支始裕,如何而武備始修。各舉所知,各抒已見,通限兩個月,詳悉條議以聞。”在內外壓力之下,連慈禧本人也意識到,不改革中國沒有出路。為挽救王朝危亡,化解內外危機,兩年前血腥鎮壓“百日維新”的慈禧太后,不得不推行。“新政”主要包括三個方面的內容:

  練兵:裁汰制兵練勇,編練新式陸軍;

  籌餉:振興商務,獎勵實業,謀求解救財政危機;

  育才:廢科舉、辦學堂、派留學生。

  此次的清末“新政”,持續了整整10年,直至辛亥革命爆發。

  令人感到諷刺和遺憾的是,辛亥革命之前的這10年,卻是近百餘年中國歷史上公民自由度提高最快的時期之一,具體表現在:

    (一)一般民眾的經濟自由度大為提高;

    (二)現代教育體系初步建立;

    (三)現代法律體系和司法制度逐步確立,民主政制初見端倪。

2、改定官制

    預備立憲的工作也相當艱巨,非一朝一夕, 清末的“預備立憲”,主要涉及三個方面的內容,一是行政改革,包括司法改革、教育改革,其核心是官制改革;二是設立議會;三是實行地方自治。

    關於官制改革與‘,預備立憲”的關係,在清廷關於立憲的“上諭”中這樣說過,“目前規制未備,民智未開,若操切從事,徒飾空文,何以對國民而昭大信。故廓清積弊,明定責成,必從官制入手,亟應先將官制分別議定,次第更張”。那麼,為什麼“預備立憲”必須從官制改革入手呢?要說明這一問題,不妨先來看看當時的一些大臣官員對這一問題的看法。

    1906年,出使各國考察政治大臣戴鴻慈等人在《奏請改定全國官制以為立憲預備折》中,援引日本的先例,認為“日本之實施憲法在明治二十三年,而先於明治七年,明治十八年兩次大改官制,論者謂其憲法之推行有效,實由官制之預備得宜。誠以未改官制以前,任人而不任法,既改官制以後,任法而不任人。……中國今日欲加改革,其情勢與日本當日正復相似”。顯然,預備立憲先定官制,也是援引了日本的做法。

    8月25日,戴鴻慈,端方又奏請改定官制,並提出八項具體改革意見:略仿責任內閣,以求中央行政統一;劃分中央和地方許可權,地方重要衙署皆設輔佐官(次官),中央各部主任官(長官)事權應當統一;調整中央機構;變通地方行政制度;裁判,稅收官員獨立;取消吏胥,代以書記;重新制定任用、升轉、懲戒、俸給、恩賞諸法及官吏體制同日,朝廷命醇親王載灃,軍機大臣奕劻、瞿鴻暨、榮慶、鹿傳霖、鐵良、徐世昌、政務處大臣張百熙、大學士孫家鼎、王文韶、世續、那桐和參預政務大臣袁世凱閱看考察大臣條陳的折件。

 因此,官制改革的核心內容,是仿行三權分立和責任內閣。

 應該說,上述的意見和建議,在官制改革的活動中基本上得到了貫徹實施。

 對於制定官制,編纂大臣擬定了五條基本原則:

  1. “參仿君主立憲國官制厘定”,此次只改行政,司法,其餘一律照舊;

  2. 改革要做到“官無尸位,事有專司,以期各副責成,盡心職守”;

  3. 實行三權分立,議院一時難以成立,先從行政,司法厘定;

  4. 欽差官,閣部院大臣,京卿以上各官作特簡官,部院所屬三四品作為簡官,五至七品為奏補官,八九品為委用官;

  5. 另設集賢院,資政院安置改革後的多餘人員。

     史實:首先,調整國家機關,明確職責。其次,根據西方“三權分立”的思想,“分權以定限”,調整立法、行政、司法三權。再次,改革官吏任用制度。

    8月27日,慈禧召見袁世凱,袁面奏先組織內閣,從改革官制入手。戴鴻慈,端方奏請設立編制局,制定官制。清廷宣佈立憲,著手厘定新官制;九月,改舊部衙為民政部、度支部(財政)、陸軍部、法部農工商部、郵傳部等;

    11月6日,發佈厘定官制上諭,正式改革官制。在公佈的13名內閣成員中,滿人占7人、蒙古人1人、漢人5人,比原先規定的滿漢對等原則下的官制倒退了一點。828日,受命閱看考察政治大臣折件的諸大臣討論是否實行立憲。軍機大臣奕劻認為:立憲有利無弊,符合民意,應從速宣佈。反對者提出:中國情勢與外國不同,實行立憲,必至執政者無權,壞人得棲息其間,為禍非小;人民不知要求立憲,授之以權,不僅不以為幸,反而以分擔義務為苦;實行自治,壞人便會掌握地方命脈,非常危險。立憲派官員認為:國民程度的高低全在政府勸導,如坐等提高,永遠不能立憲,只有先事預備立憲,誘導提高國民程度;正因中外情勢不同,才定為預備立憲,而不是立即實行。曾經在戊戌變法中背棄“維新派”的袁世凱此時則堅決主張立憲,甚至表示“官可不做,法不可不改”,“當以死相爭”。

 辯論結果多數同意改為立憲政體,從改革官制入手,預備立憲。  

    清政府接受了考察政治大臣的建議,確立了師法日本的指導思想,明治維新從改革官制入手,清廷亦然。清政府的中央機構原有吏、戶、禮、兵、刑、工六部和都察院,大理寺;行政中樞為軍機處,軍機大臣無定員,均有兼職;內閣原為行政總匯之地,後逐漸被軍機處取代,至清末已成為閑曹;此外尚有太常寺,翰林院等機構。中央體制改革以1901年應西方各國的要求改總理各國事務衙門為外交部,1903年設商部,1905年又增設巡警部和學部。另外還增設財政處,練兵處和稅務處。這樣就出現了新舊並存的現象。而更重要的是,在專制體制下,行政、立法、司法不分,這三權集中於皇權手裡。190692日,朝廷派載澤、世續、那桐、榮慶、載振、奎俊、鐵良、張百熙、戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、袁世凱等共同編纂官制。著總督端方、張之洞、升允、錫良、周馥等派司道大員來京隨同會議。

    體制改革是一次權力的再分配,牽涉到所有官員和集團的利益,因此阻力來自三個方面,一是各部大員;二是各部司員,;三是滿員,成立責任內閣的草案傳出以後,鬥爭立即趨於激烈。反對派的主角為軍機大臣鐵良,榮慶。如成立責任內閣,不得兼職,榮慶肯定只能專任學部尚書,地位下降,鐵良如出任副總理,其財政權(戶部尚書),兵權(練兵處會辦)將同時失去。鐵良聲言“立憲非中央權不可,實行中央集權非剝奪督撫兵權財權,收攬於中央政府則又不可”,與袁世凱發生了衝突。為了破壞改革,他們還煽動太監起來鬧事,散佈改革官制,所有宮監悉於摒除,內務府也要裁撤。太監聞風,都跑到慈禧太后面前泣訴,宗室的王公、貝子、將軍等聽說袁世凱提議以後不許他們干預政事,也起哄鬧而不已。慈禧太后被干擾得寢食俱廢。後來逼得袁世凱不得不把不議宮廷機構的意思宣佈,以釋群疑。

    9月22日,御史王步瀛奏陳改革官制應“兼采眾議”,令百官各抒所見,奉旨俞允。於是京朝各官奏章競上,9月下旬至10月上旬鬥爭達到了高潮。翰林院撰文李傳元,內閣學士麒德,御史涂國盛等認為,改革不能全面更張,不能過急,應從緩辦理。御史劉汝冀說,總理大臣代替君主負責,是“率天下士夫。內背朝廷”,“不可輕設”。御史張瑞蔭,翰林院侍讀柯劭芯,吏部主事胡思敬說,內閣權重,“用人偶失,必出權臣”,君權將被取代,軍機處萬不可廢。翰林院侍讀周克寬全面否定官制草案,主張保留舊制。內閣中書王寶田,戶部筆帖式忠文,戶部郎中李經野,兵部外郎馬毓楨等反對體制改革,也反對立憲。他們叫嚷:立憲“有大謬者四端,可慮者六弊,不可不防者四患”。改革官制是“用夷變夏,亂國法而害人心”,設立內閣“實陰以奪朝廷之權”。內閣學士文海指責立憲有“削奪君主之權”,內閣有“敗壞國家”等“六大錯”,要求裁撤編制館,飭令袁世凱速應回本任。御史趙炳麟、蔡金台、石長信、王誠荑,吏履晉一致反對立即設立責任內閣,認為現在還不是成立的時候,否則就會出現“大臣專制政體”。在部院尚、侍以上的大員中,王文韶,鹿傳霖均持反對意見,都御史陸寶忠反對袁世凱主持體制改革。瞿鴻暨與奕匡、袁世凱的矛盾也很深,醇親王載灃反對袁世凱改革。

    反對派的陣容之強使慈禧感到左右為難,她只好命厘定官制大臣和衷共濟,妥善協商,厘定官制大臣作了妥協,於是原似裁撤的吏部,都察院被保留下來。他們擬定的草案首為內閣,以原內閣及軍機處改併,置總理大臣,左右副大臣各一人,各部尚書同為內閣政務大臣,均輔弼君主,代負責任。所設之部為外務、民政、財政、陸軍、海軍、法、學、農工商、交通、理藩、吏部。另設政務處為資政院,禮部為典禮院,大理寺為大理院,都察院仍舊,增設集賢院,審計院,行政裁判院和軍咨府。總司核定大臣奕匡,孫家鼐,瞿鴻暨復核時,又將財政部改名度支部,交通部改名為郵傳部,取消典禮院,恢復禮部,將行政裁判院和集賢院刪去。112日,將核定的方案呈進慈禧。

    慈禧看過條陳,害怕責任內閣成立君權潛移,不同意成立,對改軍機大臣為政務大臣的方案也僅接受了一半。十一月六日,朝廷發佈裁定中央官制上諭,內閣,軍機處照舊;各部尚書均充參預政務大臣,外務部,吏部,禮部照舊,巡警部改為民政部;戶部改為度支部,以財政處併入。禮部-太常、光祿、鴻艫三寺併入。兵部改為陸軍部,以練兵處、太僕寺併入。應行設立的海軍部及軍咨府,在未設以前,暫歸陸軍部辦理,刑部改為法部,專任司法。大理寺改為大理院,專掌審判。工部併入商部,改為農工商部。輪船、鐵路、電線、郵政設立專司、名為郵傳部。理藩院改為理藩部,除外務部堂官照舊外,各部堂官均設尚書一員,待郎兩員,不分滿漢。都察院改設都御史一員,副都御史兩員,六科給事中改為給事中,與御史均暫如舊。資政院,審計院均著設立,其餘衙門毋庸更改。

    實際上這次中央官制的改革是改革派與妥協派相互妥協的一種產物,儘管對原來的中央官制體制,還沒有從根本上進行改革,但是在改革的許多方面,仍然對中國原有的體制做了一些改革。因此,這次中央官制的改革,也表明清政府對立憲改革準備具體實施和推行。

 清末的官制改革,借鑒了西方的“三權分立”的主張和文官制度的某些經驗和做法,對舊的官制作了較大的調整和改變。從某種意義上說,這種改革是有利於提高國家機關的工作效能,為實行預備立憲奠定基礎。但是,清末官制改革的主要目的,是強化中央集權,加強君權對行政權的控制。載澤在《奏請宣佈立憲密折》中說過:“憲法之行,利於國,利於民,而最不利於官”,“蓋憲法既立,在外各督撫,在內諸大臣,其權必不如往日之重,其利必不如往日之優”,(《清末籌備立憲檔案史料》,第一七四頁。)反過來說,實行立憲,改革官制的目的,也就是要削奪大臣的權力,尤其是削弱地方督撫的權力,加強中央對地方的控制以及地方對中央的責任。從清廷在實行預備立憲後先後將袁世凱等一些握有實權的地方督撫調到京師,用明升暗降的辦法削奪他們權力的做法來看,也正反映了這一點。同時,通過官制改革和機構的調整,整頓國家秩序,提高統治效能,以實現統治政權的穩固,並保證把權力牢牢控制在手中而不致旁落。也就是說,通過官制改革,使國家機關更好地發揮作用而又不致於侵奪君主的權力,影響君主權力的行使。也正因為如此,在改革官制與預備立憲的關係最為密切的責任內閣的問題上,清廷的態度就表現得相當曖昧了。

3、“立憲運動”

A:中央

     在清政府推行“新政”同時,朝野掀起了一場“立憲運動”。1904219日,署雲貴總督丁振鐸,雲南巡撫林紹年曾聯電奏請變法,說中國面臨極其危險之局面,要想挽救,“惟有急宣上諭,誓改前非”,迅告各國,“一切盡行改革,期於悉符各國最善之政策而後已”。

 不久,日俄戰爭爆發。江浙立憲派人士張元濟、張美翊、趙鳳昌和張鶴齡以及盛宣懷的幕僚呂景端等進行了緊急磋商,開始了“奔走運動”,他們“誠恐日後各國大會和構和,始終置我局外,盡失主權”,首次提出了遣使分赴各國的問題。此後岑春煊、鐵良、端方、趙爾巽、魏光壽、袁世凱、張之洞、丁振鐸、呂海寰、盛宣懷等滿漢官員等紛紛就上述問題上奏朝廷。四月出使法國大臣孫寶琦又奏請立憲“籲懇聖明仿英德日本之定制為立憲政體之國。”。社會名流張謇在1903年下半年赴日考察歸來後,就立憲問題多方奔走聯絡。19047月,張謇和張之洞的幕僚趙鳳昌印製了日本明治憲法的譯本分送一些宮廷要人,並轉呈慈禧,據說慈禧表示贊同。

 19056月,日本與沙俄為爭奪在中國東北地區的利益的日俄戰爭中,日本獲勝。——君主立憲制的東方小國日本戰勝了農奴制的傳統歐洲大國沙俄,給中國社會各界以強烈的刺激,人們普遍認為:“日俄之役,非軍隊之競爭,乃政治之競爭。卒之日勝而俄敗,專制立憲,得失皎然。”“此非日俄之戰,而立憲、專制二政體之戰也。”尤其日俄戰爭後不久,俄國宣佈預備立憲,進一步激起中國要求立憲的社會輿論,認為頒佈憲法召集國會已刻不容緩。實行立憲已為大勢所趨。

 64日,在日本戰勝俄國前夕,袁世凱、張之洞以及兩江總督周馥聯名上奏,要求立憲。7月慈禧太后在召見大臣時表示:“立憲一事,可使我滿洲朝基永久確固,而在外革命黨亦可因此渦滅,候調查結果後,若果無妨礙,則必決意實行。”並決定派載澤、戴鴻慈、端方、徐世昌、紹英為考察政治大臣,考察日、英、美、德、法、奧、意、俄、比九國政治。

 五大臣到達日本後,便上書朝廷,盛讚日本的立憲政治,認為日本所行之憲法,是參考了歐洲憲政的結晶,至為緻密。

  190592日,滿清政府廢除科舉制。

   載澤的據理力爭得到朝廷許多大臣的大力支持,當時袁世凱、周馥、趙爾巽和奕劻等都是立憲派的積極支持者。時人評論載澤23日上折曰:“吾國之得由專制而進於立憲,實以此折為樞紐”。

    實行立憲意味著政體的轉變,而政體的轉變又意味著國家權力結構的變化,這就必然要導致原皇族內部的一部分人失去權力,這樣也就必然會遭到清廷內部的一部分頑固勢力的反對。

   1905年載澤等五大臣出洋考察歸來以後,190678日,廷臣會議討論是否實行君主立憲,立憲派與反憲派展開了激烈的爭論,最後雙方妥協的結果便是有名的“預備立憲”。(載澤認為:東西各國富強“莫不以憲法為綱要”,戴鴻慈、端方上折建議:宜效日本明治維新之先例,預定立憲之年,先下定國是之詔,使官員和人民預為準備。

  在此前後,頑固派勢力反對甚殷,認為立憲會造成皇權的削弱,利於漢人養虎為患。

  針對反對派的責難,載澤於823日單獨上奏,指出“憲法之行,利於國,利於民,而最不利於官”,“蓋憲法既立,在外各督撫,在內諸大臣其權必不如往昔之重,其利必不如往日之優,於是設為疑似之詞,故作異同之論,以阻撓於無形。彼其心非利有所愛於朝廷也,保一己私權而已,護一己之私利而已”,立憲則“皇位永固、外患漸輕、內亂可弭”。針對反對派說人民程度不足,不宜行憲,載澤道:“不知今日宣佈立憲,不過明示宗旨,為立憲之預備。至於實行之期,原可寬立年限”;針對“立憲利漢不利於滿”,載澤反駁:“方今列強逼迫,合中國全體之力尚不足以禦之,豈有四海一家自分畛域之理?至於計較滿漢之差缺,競爭權力之多寡,則所見甚卑,不知大體者也”,“不為國家建萬年久長之祚,而為滿人謀一人一家之私有”,“忠於謀國者決不出此”(《清末籌備立憲擋案史料》上冊——轉引自天林))。 

    清政府確定憲政方案可行,但他們認為正式的君主立憲整體更為可行,對日本的立憲君主制表示出很大興趣,於是再派達壽等人到日本專程考察。考察的結果是190691日清廷發佈“預備立憲”的上諭,詔示天下,表明對憲政的態度。第二天宣佈改革官制,派載澤等14人編纂改革方案,由奕匡、瞿鴻璣、孫家鼐總司核定。同月6日,編制館成立,開始準備從政府機構上開始改革。713日,清廷布詔,宣示實行預備立憲。並解釋搞預備立憲是因為“立憲之事,既如是繁重,而程度之能及與否,又在難必之數,則不能不多留時日,為預備之地矣”,認為中國民智未啟,不可貿然立憲,否則過於性急,易於造成大亂。清政府的這一決定是中國近百年憲政史上第一個有價值但也充滿了殘缺、訛誤的思想表現

  慈禧對立憲並無太深的成見,慈禧此時最關心的是四件事:“一曰君權不可侵損;二曰服制不可更改;三曰辮髮不准剃;四曰典禮不可廢。”

    1906年9月1日,清廷頒詔“仿行憲政”,詔書的要點有三:第一及時仿行憲政,大權統於朝廷,庶政公諸輿論,以立國家百年有道之基;第二,因目前百廢待興,民智未開,故須改革官制以除積弊,廣興教育以啟民知,厘財備武,以資立憲之基;第三,待預備工作初具規模,再為妥議立憲之期,期限長短俟機而定。11月,頒禁煙章程,嚴禁鴉片; 1907,7,下詔滿漢平等;8月,籌立資政院以為議院基礎;9月,新修刑律草案,命各省籌設諮議局,改考察政治館為憲政編查館.  

B:民間與地方

    1904年,張謇和張之洞的幕僚趙鳳昌印製了日本明治憲法的譯本給慈禧,據說慈禧表示贊同。1906年,清廷向國內外宣佈“預備仿行立憲”。同時,張謇在上海發起成立由鄭孝胥任會長的預備立憲公會;上諭公佈後,立憲派和紳商學子認為:“以五千年相沿襲之政體,不待人民之請求,一躍而有立憲之希望,雖曰預備亦環球各未有之美矣”,(《論實行立憲不定期之善》《南方報》一九0六年九月四日。)他們“奔走相慶,破涕為笑”,莫不“額手相慶曰:中國立憲矣,轉弱為強,萌芽於此”,與歡呼的同時,全國的許多地方召開了慶祝會,四處張燈結綵,敲鑼打鼓,熱烈慶賀,首都北京最先行動,95日,商務印書館、公慎書局、江西學堂以及一些報館,閱報社,就開始高懸國旗慶賀,1125日這一天(農曆十月十日)是慈禧壽誕,北京各學堂萬餘人還齊集京師大學堂,舉行了慶賀典禮。另外,在天津、江蘇、南京、無錫、常州、楊州、鎮江、松江等地都舉行了立憲慶賀會。

    12月,華僑集資修築潮汕鐵路。是歲紳民立憲運動,風起雲湧:上海立憲公會、湖北憲政準備會、湖南憲法政分會、廣東粵尚自治會、貴州的憲政預備會和自治學社等先後成立。1907年,梁啟超在日本聽到消息後,也成立政聞社,研究各國憲政模式,為以後的參與做準備;楊度在東京組織以擁護朝廷的人為主要成員的憲政講習會。“除上述三個為君主立憲做準備的研究團體之外。從民間反應來看,這些以地方紳商為主體的新興政治干預群體的積極性是相當可觀的,對政府提出的“預備立憲”的的宣示的回應也是及時的,態度是積極的、認可的,也是認真的。..... 1907年秋,憲政講習會向政府呈遞請願書,要求速開國會。各省聞風響應,政府迫於輿論壓力,19088月,一面以“明圖煽動,擾亂治安”為罪名查禁政聞社,一面公佈由憲政編查館編寫的《憲法大綱》,並宣佈以9年為預備期限,承諾在“光緒四十二年”實行君主立憲政體。同時宣佈,在第一年內各省成立諮議局,為資政院的成立做準備。1909 12月,奉天、吉林、直隸、江蘇、湖南等16省的諮議局代表在上海聚會,以直隸諮議局骨幹孫洪伊為代表第二次進京請援,要求速開國會。19101月,清政府收到請願書,113日發佈上諭稱“籌備既未完全,國民知識程度又未劃一”為由拒絕請求。616日,請願團第二次上京請求,清廷仍然拒絕鬆口。10月,參加請願的人數急劇增加,規模擴大,不少省份出現遊行請願行動,清廷迫于壓力,應承於“宣統五年”開國會。一部分請願者對這個結果仍然不滿意,繼續擴大活動,要求立即開國會,政府惱羞成怒,強行鎮壓了這次的請願行動。之後,政府在19115月拋出“皇族內閣”,政治形勢惡化。

4、《仿行立憲上諭》

     1906年9月1日,慈禧公佈《仿行立憲上諭》

 “我朝自開國以來,列聖相承,漠烈昭垂,無不因時損益,著為憲典。現在各國交通,政治法度,皆有彼此相因之勢,而我國政令積久相仍,日處阽險,憂患迫切,非廣求智識,更訂法制,上無以承祖宗締造之心,下無以慰臣庶治平之望,是以前派大臣分赴各國考察政治。現載澤等回國陳奏,皆以國勢不振,實由於上下相暌,內外隔閡,官不知所以保民,民不知所以衛國。而各國所以富強者,實由於實行憲法,取決公論,君民一體,呼吸相通,博採眾長,明定許可權,以及籌備財用,經畫政務,無不公之於黎庶。又兼各國相師,變通盡利,政通民和有由來矣。時處今日,惟有及時詳晰甄核,仿行憲政,大權統於朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基。但目前規制未備,民智未開,若操切從事,徒飾空文,何以對國民而昭大信。故廓清積弊,明定責成,必從官制入手,亟應先將官制分別議定,次第更張,並將各項法律詳慎厘訂,而又廣興教育,清理財務,整飭武備,普設巡警,使紳民明悉國政,以預備立憲之基礎。著內外臣工,切實振興,力求成效,俟數年後規模初具,查看情形,參用各國成法,妥議立憲實行期限,再行宣佈天下,視進步之遲速,定期限之遠近。著各省將軍、督撫曉諭士庶人等發憤為學,各明忠君愛國之義,合群進化之理,勿以私見害公益,勿以小忿敗大謀,尊崇秩序,保守平和,以豫儲立憲國民之資格,有厚望焉。”。這道“上諭”,可以說是清末預備立憲的“總綱”。其要點有三:首先,預備立憲的原則,是“大權統於朝廷,庶政公諸輿論”,這表明清廷從一開始就緊緊控制了立憲的內容和進程,一切都是根據清王朝統治者的意志和“需要”來進行的;預備立憲的目的,是“以立國家萬年有道之基”,也就是說,是為維護清王朝的統治;其次,預備立憲的步驟,是先從官制改革入手,理由是:“規制未備,民智未開”,故須改革官制以除積弊,廣興教育以啟民智,厘財備武以資立憲之基;第三,待預備工作初具規模,再為妥議立憲之期,期限長短俟機而定。

  在立憲問題上,一些顧問告誡慈禧,只有英國、德國或日本模式的政體,才能保障皇室特權。190799日,慈禧又派三名考察政治大臣,分赴英、德、日考察,最後朝廷根據各次考察報告,認定英國制度不切實際,不能仿效,因為它是建立在英國傳統之上,沒有成文憲法。實際上英國制度對於君權有嚴格的限制,也不合清廷胃口;德國普魯士憲法雖然已有典章,但僅僅在帝國議會通過後就立即施行,清廷認為是強加於皇帝,不尊重皇帝的最高權力;只有日本憲法,既已集編成典,又絕不侵犯皇家特權,事先既不受公眾審查評論,皇帝公佈憲法時還像是給國民的“恩賜”。事實上,當時日本的政體被後人稱之為“偽立憲絕對主義”(信夫清三郎著《日本政治史》),是傳統神權體制和家長制與憲法在形式上的嫁接。此外,日本的成功和強盛對當時的中國有極大的誘惑力,由此,不能不使他們覺得日本模式是一條終南捷徑。所以慈禧決定採用日本式憲法,全面保留皇帝特權。他們在此基礎上,採取立憲政體,實施“欽定憲法”,此後的憲政改革秩序、憲法以及中央政府機構的設置等都“事事步趨日本”。

    對於清王朝的預備立憲的決定的發佈,猶如一石激起千層浪,在統治集團內部也引起了激烈的爭論。一種觀點主張清王朝應儘快實行立憲,而另一種觀點則認為應暫緩實行立憲。還有一種觀點認為,中國不宜實行憲政。(御史劉汝駭、內閣學士文海、候補內閣中書黃運藩)

 上述幾種觀點在對立憲問題上的看法雖然不一致,但其出發點卻是相同的,那就是如何維護和鞏固清王朝的統治,維護君主大權和獨尊地位,使清王朝的江山長治久安。可以說,這些觀點的主要內容實際上都被清王朝不同程度地採納。一方面,在立憲的指導思想上,充分貫徹了維護君上大權、防止君權旁落的意圖;另一方面,在立憲步驟上,採取了循序漸進的做法。當然,由於後來具體情況的變化,使得這一做法並沒有得以實現。但是從清末的整個立憲活動來看,基本上是綜合採納了不同的主張。 

二、 措施

 1、 建立諮議局

   清末的“預備立憲”,主要涉及三個方面的內容:

  1. )一是行政改革,包括司法改革、教育改革,其核心是官制改革;

  2. )二是設立“憲政編查館”和“資政院”及各省“諮議局”,其中憲政編查館起草憲法及起草或核議各項法律、章程、制度,1908年頒佈的《欽定憲法大綱》就出自這裡;資政院和各省諮議局作為設立議院的基礎預設,對於打破專制體制、試行民主政治,發揮了重要作用,為本世紀初的中國民主化進程立下汗馬功勞。雖然在清廷的強權下無法實現其全部預想。

  3. )三是實行地方自治。府廳州縣和城鎮鄉嘗試建立地方自治制度

  清政府“宣佈仿行憲政”和在對中央官制進行改革後,所進行的改革之一是在各省建立諮議局。考察政治大臣載澤在英國考察英國後,認為英國立憲政治的特色就在於“地方自治之完密,載澤是讚賞地方自治的,但是清朝應採取什麼辦法,他們未提出具體意見。端方等考察回國後,端方等建議先立府州縣議會,再立省議會。光緒三十三年五月二十七日(190777日),厘訂官制大臣載澤等擬出“各省官制通則”三十四條,經奕匡等核定上奏,諭准東北三省先開辦,直隸、江蘇等擇地先為試辦。“通則”第三十三條提到“各省應就地方情形,分期設立府州廳縣議事會董事會,其細則由此民政部議訂奏訂後通行各省辦理。”(《各省官制通則》、《憲擋》上冊第五一0頁。)而對省一級應如何辦理,清廷認為“現國民資格尚有未及,地方自治一時難以遽行,究應如何酌核辦理,先為預備,或增改佐治之員,並審定辦事許可權……候旨施行”(《著奕匡等續訂各省官制並會商督撫籌議預備地方自治》《憲擋》上冊,第四七二至四七三頁。)。

  但是,早在批准“地方官制通則”之前,在些地方大吏已感到預備立憲一事事關大局,如果長期停留在口頭上,就難以取信於民,建議早點設立議政機關。光緒三十三年兩廣總督岑春煊進京陛見後,於430日(610日)上了一個奏摺,提出要“速設資政院以立上議院的基礎,並以都察院代國會,以各省諮議局代議會。”岑春煊認為“省城諮議局即各省之總議院也。”各省城設諮議局,“儘管岑春煊提出的只是一個由督撫控制的官吏議會,但是畢竟他首次提出設立“諮議局”的主張。後來,光緒三十三年六月十九日(19071019日)直隸總督袁世凱奏請趕緊實行預備立憲的十條建議中也提出:“設資政院。比年爭路爭礦,上書抗辯,時有所聞,請因勢利導,設州縣議事會,省諮議局,遞升資政院,以借群力”。(《大清德宗景皇帝實錄》卷五七五。)袁世凱是在岑春煊上奏一個月以後,也提出了設立省諮議局。岑春煊和袁世凱一個是兩廣總督,一個是直隸總督,都是在當時清廷內具有舉足輕重影響的人物,他倆提出設立省諮議局,這對當時清廷的決策具有重要的影響。

     光緒三十三年九月十三日(19071019日)清廷下諭命各省設立諮議局,在這上諭中清政府第一次明確要求各省督撫在省設立諮議局,並提出將來的資政院選舉議員,可由該局公推遞升。由於清廷要求各省督撫速設省諮議局的上諭中,未規定具體要求與作法,因此有的督撫在接奉上諭後,便自行擬定開辦辦法。光緒三十四年六月二十四日(1908722日),清廷批准頒佈了憲政編查館同資政院擬訂的《各省諮議局章程》及《諮議局議員選舉章程》,並下諭要求各省督撫奉章後一年內一律辦齊。憲政編查館又向各省督撫發出諮文,各省督撫得到這個諮文後,紛紛設立了諮議局籌辦處;在此之前已經設立了諮議局,諮議局創辦所的山西,江蘇,湖北等省,也按憲政編查館諮文的規定改為諮議局籌辦處。由於諮議局籌辦處的章程,係“由各省自行擬定”,因此,當時各省設立的諮議局籌辦處的人員設置,職責範圍,存在的期限,仍很不一致。

     後來清廷對各省諮議局,不僅發出了要求一年內辦齊的上諭,而且在《九年籌備清單》中,也列入第一、二年各省督撫應辦事項之一。第一年(1908年)的第一項,就是要求各省督撫“籌辦諮議局”。第二年(1909年)第一項規定“舉行諮議局選舉,各省一律開辦。各省督撫辦。”各省督撫先後建立本省的諮議局籌辦處後,立即開展各項籌辦工作,至宣統元年九月一日(19091014日)“各省諮議局開會之期,除新疆奏明緩辦之外,各省一律開辦。”全國共設奉天、吉林、黑龍江、直隸、江蘇、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、山東、河南、山西、陝西、甘肅、四川、廣東、廣西、雲南、貴州二十一局。計選議員共1453人(張朋園:《立憲派與辛亥革命》第十三頁。)此數未包括部分諮議局選有的候補議員58人。

    各省諮議局的成立,標誌著當時清廷推行的地方憲制進入了一個實質的階段。有些還在此基礎上進行了諮議局的議員的選舉,召開了諮議局第一屆會議,選舉了正副議長。還在一些地區舉行中國最初自由競爭選舉,儘管初次選舉在一些地方出現了投票不踴躍,候選人由督撫指派,以及“一票買百金者”的現象,但是,作為在中國的第一次選舉,他的主流仍然是可肯定的,這說明當時儘管我們還缺少一定的競爭意識,但基本上選舉是在一種公正的條件下進行。

     當時諮議局也是具有各種章法的健全的立法機構,以江蘇諮議局議事細則而論,從議事日表的安排,到審查提案;從議員提議,到討論,表決和程式和方法,以及重要議案採取三讀會的方式;從審議會、審查會、特別審查會的設置、選舉、分類、議事、到書記長等辦事機構的組織形式和職能,基本精神與西方一些國家的地方議會沒有什麼兩樣,有一套比較完備,嚴格,固定的規範化的立法程式;議事錄,速記錄和議場秩序也大體相同。第一次建立的諮議局就有如此民主程度,這說明當時諮議局本身就是清政府打算推行憲制的一個產物。對於這個地方立憲機構,廣大的民眾和立憲派人士都比較歡迎,有了諮議局民眾的民主就有了一個立足的合法之地,而對於那些都撫大人,則限制了他們的行為,不少都撫內心深處是不歡迎的,只是朝旨嚴切,不敢違抗,不敢公然有所表示,但態度相當消極,在一些省章程頒佈後還不見行動。

     總之,地方諮議局的成立,大大突破了過去封閉式的政權結構,削弱限制了地方長官的專制權力,它標誌著人民參與管理國家政治生活的開始,也是清朝政治制度開始民主化的一個起點。儘管清政府的地方諮議局還沒有西方議會那樣完全的立法權,帶有過渡臨時性質,但畢竟是初級形態的代議機關,具有一定的獨立性,不經其決議,中央和地方政府不能頒佈法律;國家與地方的預算,決算,稅法,借貸外債,民眾的負擔等等,都要經其通過認可;並有權糾舉彈劾各級行政官員。府廳州縣和城鎮鄉正在實行和建立地方自治制度等,這些都具有西方地方議會的一些初步特徵,還在一些地方出現了中國最早的自由競爭的選舉,進行諮議局議員選舉,並在此基礎上召開諮議局第一屆會議,選舉正副議長。這表明清政府的立憲改革是有一定成績。

     一方面,在準備立憲的前四年所採取的改革措施和營造的氣氛已經吊起了社會的憲政胃口。1909年召開各省諮議局會議,該會已對朝廷造成壓力。1910年資政院又批評了當局。這就標誌著地方與中央的准議會已經準備分享和行使自己的權能了。

 2、設立資政院

     資政院的設立是清政府“預備立憲”的一個重要改革,資政院是清政府模仿西方國家議會模式,卻又經過清政府加以改塑而出現的中央議事部門,也是西方議會在中國最早的試驗。資政院經歷了籌建,成立,開院議事到結束的一個歷史過程。它從光緒三十三年八月十三日(1907920日)。由慈禧出面以“懿旨”的形式正式宣佈籌建“資政院以立議院基礎”開始,中間經過兩次常年會,第二次常年會是在宣統三年九月一日(19111020日),即武昌暴動爆發後十天召開的,這次會議一直到選舉出袁世凱為內閣總理大臣閉會,後來資政院被正式的國會代替。

     1906年,五大臣出洋考察政治回國後,端方等人在《請定國是以安在計折》中,便奏請實行君主立憲,設立責任內閣和議會。在端方的奏摺中,議會還只是一種徵詢事政的機構。而後來一個《請改定官制以為預備立憲折》中,才對名稱作了具體論述:“曰集議院。在這份奏摺中,還對議會制度,作了簡略的說明:“其議事以多數決議之制行之。議長由議員中互選,有代表言事之權。”(一)端方等要求設立“集議院”的建議,以及他們設想的規章和職任程式,實際上是奠定了不久後下詔建立的資政院的框架。正式設立“資政院”,則是慶親王奕匡等人在厘訂中央官制時提出的,奕匡採納了端方在組建這樣議事機構的一些設想,但明顯地在端方方案上又倒退了一步。奕匡認為:“首分權以定限。立法、行政、司法三者,除立法當屬議院,今日尚難實行,似暫設資政院以為預備外,行政事則專屬之內閣各部大臣。”(二)這一奏摺上陳後,慈禧表示同意設立。

  19079月,清政府下令設資政院。在慈禧的同意下,先建立了資政院籌備公所,資政院籌備公所建立後參與了諮議局章程的似訂工作,至190878日,始似出並奏准資政院章程的十章目,及前兩章條文。1909823日,資政院會同軍機大臣將《資政院院章》上奏,奉旨令中央地方各衙門一體遵行。《資政院院章》共六十五條,對原奏的兩章也進行了修改,並仿照諮議局章程的體例,改第二章目次“選舉”為“議員”,另訂選舉章程。院章的主要內容是:資政院以取公論,預立上下議院基礎為宗旨。並規定了議員的任期三年,資政院的職權:國家財政預算和決算,稅法及公債,新定法典及其修改,但憲法不在此限,奏特旨交議事件。並且規定了資政院與行衙門,各省諮議局和民眾的關係。還對資政院的開會做了規定。另外還對資政院議員的選舉,以選舉權和被選舉權也做了規定。

  從資政院院章及選舉章程表明,資政院與立憲國家的議院還有很多區別。首先,資政院不是正式的國會,而是一個臨時性的過渡性的立法機構,設立的目的在於培養鍛煉議員的能力,為成立兩院制的國會奠定基礎。其次,資政院的立法權不完全。在立憲國家,憲法的制定與修改要經國會議決,議案經國會議決後,君主只是形式上的裁可,一般不能了取消或否定;資政院則不同,無權修改憲法,議決還要經過君主“裁可”。在立憲國家,責任內閣多對議會負責,當二者發生衝突時,不是解散議會,便是內閣辭職;而資政院院章卻無軍機大臣對資政院負責的規定,而當雙方發生衝突則仍然要“聖裁”。第三,立憲國家的議會實行兩院制,個別實行一院制的國家,僅有民選議員,無欽定議員,而資政院議員混合組織,既有欽定,也有民選。從資政院與立憲國家的議會的區別可以看出,中國的資政院並不是立憲國家完全意義上的議會,他既有諮詢的性質,也有議會的性質。這主要是因為中國本身在當時還處在一個由專制國家向立憲國家的過渡時期,這就決定資政院過渡性質。

  儘管如此,資政院也表現出許多立憲國家的議會特徵:1、它擁有議決國家財政預算,決算,稅法和公債的職權,由此而制約政府;2、擁有憲法以外各種新定法典及其修改的職權,一切新的法典不經其決議便不成其為法典,頒佈以後不經其議決也不能進行修改,這就意味著君主已經喪失自行頒佈法律和修改法律的獨裁權力。從法理上說,資政院具有立法權,是立法機關,雖然立法權並不完全,它與軍機大臣的地位是對等的,不是從屬於後者,當彼此意見分歧時,雙方都具奏的權力。3、不僅如此,資政院還有質問行政部門的權力,有彈劾軍機大臣,行政大臣侵奪資政院許可權和違背法律的權力;4、有核議具奏諮議局與督撫異議事件的權力,有核辦督撫侵奪諮議局許可權或違背法律的權力。所有這些又都說明,資政院並不單純是一個諮詢性質的機構,也不單純是政府的表決機器,而是具有一定的獨立性的不完全的立法機構,或者說是一個過渡時期的混合議會。而從資政院的結構構成,會議程式,議事規則,表決方法,內部組織等等,均與立憲國家的議會相同,這表明資政院已經是一個帶有較多民主性質的議會組織。

   資政院1910103日上午舉行開院典禮,攝政王,軍機大臣,大學士,各部院尚書皆蒞議場,奕匡向議員宣讀了宣統皇帝的諭旨,載灃勉勵議員“殫竭忠誠,共襄大計,擴立憲之功用,樹議院之楷模”(三)。這次會議從十月四日下午資政院首次開會議事,會議按規定三個月,由於議事未完,延長十日,至1911111日閉會。在這一百天裡,以民選議員為主,資政院討論了許多有關政治,經濟,文化教育以及社會風習等方面的議案,核議了一些地方督撫與諮議局爭議的事件,向政府各部門提出質問書幾十件。議場氣氛時而平和,時而緊張,風波迭起。其中有三件重要議案,一是速開國會案,二是彈劾軍機大臣案,三是赦免國事犯案。這三件案在當是不僅重要的議案,而且也涉及到國家的重要改革問題。儘管這三件重要議案並沒有最終在資政院通過,但是對此重要議案的討論,說明當時資政院的議案已經開始觸及到國家改革的最重要的問題。同時也從另一個方面說明,資政院已經不同程度上開始發揮議會的作用。

 3、《欽定憲法大綱》

   A:內容:

  光緒三十四年八月一日(1908827日)憲政編查館和資政院將《憲法大綱》《議院法要領》《選舉法要領》及《逐年籌備事宜清單》上奏,當天即經批准公佈。清政府於1908827日頒佈的《欽定憲法大綱》是中國歷史上第一個憲法性檔,該《憲法大綱》只有“君上大權”一章,後附臣民權利義務。

 《欽定憲法大綱》共23條,其中竟有14條是有關“君上大權”的。其中對君主權力的戀棧、索求以及唯恐喪失權力的恐懼,遠遠超過了日本明治憲法,儘管日本當時已是世界上最嚴厲的君主立憲政體了。

     “君上大權”共有十四條,即:

  1. 皇帝統治大清帝國,萬世一系,永永尊戴;

  2. 君上神聖尊嚴,不可侵犯;

  3. 欽定頒佈法律及發交議案之權,凡法律雖經議院議決,而未奉詔命批准頒佈者,不能見諸施行;

  4. 召集、開閉、停展及解散議院之權;

  5. 設官制祿及黜陟百司之權,用人之權,操之君上,而大臣輔弼之,非議院所得干預;

  6. 統率海陸軍及編定軍制之權,凡一切軍事,皆非議院所得干預;

  7. 宣戰、講和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權;不付議院議決;

  8. 宣佈戒嚴之權;

  9. 爵賞及恩赦之權;

  10. 總攬司法權,委任審判衙門,遵欽定法律行之,不以詔令隨時更改;

  11. 發命令及使發命令之權,惟已定之法律,非交議院協贊,奏經欽定時,不以命令更改廢止;

  12. 議院閉會時,遇有緊急之事,得發代法律之詔令,並得以詔令籌措必需之財用,惟至次年會期,須交議院協贊;

  13. 皇室經費由君上決定,議院不得干預置議;

  14. 皇室大典由君上督率皇族及特派大臣議定,議院不得干預。  

   所附“臣民權利義務”共九條,主要是:臣民有合於法律命令之資格者,得為文武官吏及議員;在法律範圍內,有言論、著作、出版、集會、結社自由;非照法律規定,不得加以逮捕,監禁,處罰;可請法官審判呈訴之案件;臣民應專受法律所定審判衙門之審判;財產及住宅無故不加侵擾;按照法律所定有納稅,當兵義務;現完之賦稅,非經新定法律更改,悉照舊輸納;有遵守國家法律之義務。

       同時頒佈的《議院法要領》共十一條,主要內容:議院只有建議之權;財政支出非與政府協議,議院不得廢除刪削;國家預算由議院協贊;議院只可指實彈劾行政大臣,不得干預朝廷黜陟之權;所議事件,必須上下議院彼此議決後,方可奏請欽定施行,等等。《選舉法要領》計六條,主要是實行限制選舉。  

   頒佈《欽定憲法大綱》等當日,朝廷曉諭臣民在憲法未頒之前,“悉遵現行制度,靜候朝廷依次籌辦”。並說,“逐年應行籌備事宜,均屬立憲國應有之要政,必須秉公認真次第推行”。命令將此諭旨和清單刊印謄黃,分發中央和地方各衙門懸掛堂上,照單依次限舉辦。每六個月奏報一次籌辦成績。督撫交接時,前後任應會同將前任辦理情形奏明,以免推諉。部與省同辦之事,由部糾察各省。同時令憲政館設立專科,切實考核。令都察院留必察訪,指名糾參逾限不辦或陽奉陰違者。最後說:“自本年起,務在第九年內將各項籌備事宜一律辦齊,屆時即行頒佈欽定憲法,並頒佈召集議員之詔。”(《清未籌備立憲擋案史料》上冊——轉引自天林)上諭要求官吏之嚴實屬罕見,反映了朝廷的決心和態度。    

   B: 評價:

    《欽定憲法大綱》雖不是正式的憲法,但它卻是制定憲法的根本準則。

     作為中國歷史上第一個憲法性檔,1908年的《欽定憲法大綱》是一個充滿了清廷在君權問題上矛盾態度的文件,但是無論如何抓權不放,畢竟是中國歷史上第一次對以往君主專制的否定,他賦予君主的權力與專制時代的君主權力不同。總還算是給臣民設定了一些權利,也限制了部分君權。反過來講,它離憲政的要求還很遠,但在中國憲政歷史上畢竟邁出了艱難的一步。比如它規定:“大清皇帝統治大清帝國,萬世一系,永永尊戴”“臣民於法律範圍以內,所有言論、著作、出版、結社等事准其自由”;“臣民非按法律所定,不加以逮捕、監禁、處罰”等等,另外還有一些規定將司法權劃歸“審判衙門”,實際上是取消了皇帝的最高審判權。

     首先要受憲法的約束。改革之初,軍機大臣奕劻即說:“憲法一立,全國之人,皆受治於法,無有差別。”《憲法大綱》序言道:“夫憲法者,國家之根本法也,為君民所共守,自天子以至於庶人,皆當率循,不容逾越。”明確規定君主也要遵守憲法。

   其次,《憲法大綱》序言對國家政體和君主權力做了如下概括:“君主立憲政體,君上有統治國家大權,凡立法,行政,司法皆歸總攬,而以議院協贊立法,以政府輔弼行政,以法院遵律司法。”這就確定了國家政體採取“三權分立”的原則,君主在行使權力時,必須受議院、政府和法院的制約。除了根本法之外,其他普通法也不得隨意推翻。《憲法大綱》“君上大權”中規定:“惟已定之法律,非交議院協贊奏請欽定時,不以命令更改廢止。”君主要改變法律,也需經過法定程式,先由議院“協贊”(即批准通過)。此外,君主總攬司法權,委任審判衙門,必須“遵欽定法律行之,不以詔令隨時更改”。當然,清廷實行“大權政治”,法治原則不可能完全實現,但君主也不可能像以前那樣“朕即是法”,多少還要受到儘管是“欽定”但須經議院“協贊”的法律的約束。同時,人民的自由權利也因此受到一定的保護。而且,從“新政”就已經開始的法律和司法改革,基本上是按照西方的法律原則改革傳統的封建舊律,體現了某種進步的傾向。

   “以政府輔弼行政”體現了行政事務應聽取行政大臣的意見,並經其同意。“以法院遵律司法”和不能“以詔令隨時更改”,說明君主在司法方面的許可權也不是無限的。以上都是對專制時代無限君權的否定,而把君權限制在法律規定的範圍之內。通常被人們指斥為封建專制象徵的“大清帝國,萬世一系,永永尊戴”和“君上神聖尊嚴,不可侵犯”兩款,實際上並不違反立憲精神,因為在任何一個君主立憲的國家莫不有類似規定,君主立憲國家都實行君主世襲制,君主為國家元首,不負實際責任,只能讓他處於特殊的尊貴地位。因為清政府搞的就是君主立憲,做這樣的規定也是符合當時的實際情況的。

 4、《逐年籌備事宜清單》

      則是籌備立憲的總體規劃方案,有主辦單位,有進度要求,責任目標等等,並且還有時間的規定。方案公佈後,清政府的預備立憲也進入到一個實質性階段,清政府按照預備立憲的時間進度,做了許多實質性的改革,如以前中國只有一部以刑法為主體的封建成文法典,預備立憲後,除了憲法、資政院、諮議局、地方自治等章制外,還初步制定了刑法、民法、訴訟法、商法、法院編制法、集會結社法以及報律諸方面的法律;同時初步改革政治體制,在中央建立了資政院,責任內閣和大理院,地方也建立了相應的機構,中國的民眾參政意識也開始形成,一些民眾並且已經開始取得了議政參政權。

     《逐年籌備事宜清單》分年排列,每項事情均指定了主辦單位,進展速度、基本要求如下:

   諮議局:一九0八年籌備,一九0九年一律選舉開辦。資政院:一九0九年頒佈章程,舉行選舉,一九一0年開院。

   地方自治和戶籍。地方自治:一九0八年頒佈城鎮鄉地方自治章程;一九0九年頒佈廳州縣地方自治章程,籌辦城鎮鄉地方自治,設立自治研究所,以後續辦城鎮鄉和廳州縣自治,至一九一三年城鄉自治一律成立,一九一四年廳州縣自治一律成立。調查戶籍:一九0八年頒佈調查戶口章程;一九0九年調查人戶總數;一九一一年調查各省人口數;一九一二年頒佈戶籍法;一九一三年實行戶籍法。融化滿旗畛域:一九0八年設立變通旗制處;一九一五年變通旗制一律完成,化除畛域。

   財政和教育方面。財政:一九0八年頒佈清理財政章程;一九0九年調查各省收支總數;一九一0年試辦各省預算決算;一九一一年會查全國年收支確數,頒佈地方稅章程;一九一二年頒佈國家稅章程;一九一三年試辦全國預算;一九一四年試辦全國決算,頒佈會計法;一九一五年確定皇室經費,設立審計院,實行會計法,一九一六年確定預算決算,制定明年預算。普及教育:一九0八年編輯簡易識字課本和國民必讀課本,一九0九年頒佈;一九一0年推廣廳州縣簡易識字學塾;一九一一年創設鄉鎮簡易識字學塾;一九一二年推廣鄉鎮簡易識字學塾;一九一四年人民識字義者百分之一,一九一五年達五十分之一,一九一六年達二十分之一。

   法律,司法,官制等。修訂法律:一九0八年修改法律,編訂民律,商律,刑事民事訴訟律;一九一0年頒佈新刑律;一九一三年實行新刑律,頒佈民律,商律,刑事民事訴訟律;一九一五年實行民律,商律,刑事民事訴訟律。司法:一九0九年頒佈法院編制法,籌辦省會及商埠及各級審判廳;一九一0年前項審判廳一律成立,一九一三年府廳州縣審判廳一律成立;一九一五年鄉鎮審判廳一律成立。巡警:一九0九年限廳州縣巡警粗具規模;一九一0年前項一律完備;一九一一年籌辦鄉鎮巡警;一九一五年一律完備。官制官規:一九0九年厘定中央官制;一九一0年厘定地方官制;一九一一年實行文官考試,任用,官俸各章程;一九一二年頒佈新定中央和地方官制;一九一四年試辦新定官制;一九一六年一律實行新官制。

   憲法:一九一六年宣佈。皇室大典:一九一六年宣佈。議會一九一六年頒佈議院法和選舉法,選舉議員。弼德院:一九一六年設顧問大臣。  

     但是,歷史已經不願意給清廷這一緩衝時間了。

5、《十九信條》

     清廷頒佈了《欽定憲法大綱》後,由於在立憲問題上,堅持以九年為預備立憲期。對於九年預憲期,立憲派對清廷拖延的做法表示不滿,他們先後組織了三次大請願,要求召開國會,組織責任內閣。然而,革命派則更為激進,他不僅對“預備立憲”,對“君主憲制”更是不滿。他們仍然在到處策劃暴力活動,19111010日,武昌暴動爆發。面對立憲派和革命派的兩種壓力,清廷只好接受了資政院提出的取消皇族內閣、召開國會的建議。然而,就在此時,駐紮在灤州的新軍第二十鎮統制張紹曾和第二混成協協統藍天蔚等聯名致電清廷,提出了“政綱十二條”,要求立即召開國會,制定憲法,組織責任內閣。清廷震驚之下,對“政綱十二條”全部接受,於1030日連發三道“上諭”,表示要“誓與我國軍民維新更始,實行憲政”。清廷為示決心,開始釋放自戊戌變法以來的一切政治犯,准開“黨禁”,承認革命黨為正式政黨,命令資政院迅速起草憲法,在憲法頒佈之前,先擬定《重大信條十九條》(簡稱《十九信條》),宣誓太廟,於113日正式公佈。並任命袁世凱為內閣總理大臣。組織完全內閣(責任內閣)。

   《十九信條》是非常時期的產物。從它的基本精神和立法技術來看,較《欽定憲法大綱》有著較大的進步。第一,《欽定憲法大綱》基本上是照抄日本《明治憲法》的條文,而《十九信條》則採用了英國憲法精神,結合實際情況,較之《欽定憲法大綱》有一定的進步;第二,《欽定憲法大綱》對君主權力的規定,漫無限制,而《十九信條》則採取英國憲法的“虛君共和”制,實行責任內閣制,對君主的權力作了很大的限制,實際上是議會君主制的憲法;第三,《欽定憲法大綱》只是擬定憲法的綱要,本身並沒有法律效力,而《十九信條》則是先行頒佈的憲法重要條款,具有法律效力。後來的一些憲法學家對其也有不錯的評價,如楊幼炯《近代中國立法史》認為它是“有清一代之唯一憲法,亦我國歷史上之第一次憲法也”,陳茹玄《中國憲法史》(臺灣文海出版社1985年版)引尚秉和語:“《十九信條》深得英憲之精神,以代議機關為全國政治之中樞,苟其施行,民治之功可期,獨惜其出之太晚耳。倘能早十年宣佈實行,清祚或因以不斬,未可知也!”但是由於革命黨在全國的暴動已經開始蔓延,“預備立憲”的和平過渡已經無法實施,被“辛亥革命“所中斷。

     <<欽定憲法大綱>>和《憲法十九信條》可以推測,至少清政府是希望仿效日本的君憲體制。

 三、評價:

 1、日本對其影響:

A:對憲法大綱

  1.  一方面,它同樣根據“主權在君”的原則,由君主欽定,確定君主的最高權力。另一方面,欽定憲法大綱也如同日本憲法一樣,引進了歐美國家的立憲原則。欽定憲法大綱也同樣採取了“立憲制的原理”,預備立憲之初規定的“庶政公諸輿論”方針無疑體現了這一“原理”。概而言之,欽定憲法大綱體現了日本二元制君主立憲制的特徵,出使德國大臣楊最曾說:“大權統於朝廷,庶政決於輿論,已全揭一代憲法之精神”(《清末籌備立憲擋案史料》、上冊第三六七頁。)

  2.  內容:這個1908827日頒佈的《欽定憲法大綱》,第一和第二條差不多是直接從1889年日本明治憲法的第一、第三條直接翻譯過來的。

  3.  從改革的程式:清政府採取“預備立憲”的方針,以及籌備憲政的主要環節,基本上與日本的立憲過程相似。日本明治元年(1868年)天皇頒佈五條誓文,約定預備立憲;明治八年(1875年)天皇發佈“樹立立憲政體詔”,正式開始預備立憲;明治十四年(1881年)又發佈了明治二十三年召開國會的“敕諭”,並嚴申:“若仍有故求躁進,煽動事端,妨礙國家治安者,將處之以國法”到明治二十三年(1890年)如期召開國會。清廷則宣佈自1908年起,九年立憲,即過渡時期為九年。宣佈立憲之後如何籌備,也基本上仿效日本。如改官制以為預備,就是根據日本的經驗。九年籌備清單所列每年籌備事項,在日本當年立憲過程中,除了某些屬於中國的特別國情,如旗制問題外,日本也多作了預備。資政院、諮議局的設立也是根據日本“立議院之基”的精神,清廷也“採列邦之法制,立上下議院之基礎”。
    從清末憲政改革設置的中央機構來看,1911年清廷按著改動了的計畫,提前設立責任內閣、弼德院、軍咨府等機構,並裁撤了軍機處,這種改變就是仿照日本的中央機構的模式作出的。

B、對責任內閣。

      清廷對此作了說明:“統治之權屬諸君上,則內閣官制自以參訪日、德為合宜。日本憲法,各大臣輔弼天皇任其責,以國務大臣責任關於輔招之任務而生,故對於君主負責任”(《清末籌備立憲擋案史料》、上冊第三六頁。)第二,從內閣的產生來看,內閣總理各部大臣“均候特旨簡任”,即由君主任命,這與日本“國務大臣任免黜涉、君主皆得自由”(《清末籌備立憲擋案史料》、上冊第三九0頁。)相同,而與英國由議會產生不同。第三,君主發佈法律敕令及其它關於國務之諭旨,須由總理大臣或主管大臣“署名”,署名即表示有責任。這一點不僅日本是這樣,英國也是如此。第四,除有法令特別規定者外,“凡例奏事人員,於國務有所陳奏者,由國務大臣代送”;“除國務大臣外,於國務有所陳述者,由國務大臣帶領入對。”“日本制度,凡政治上之入對,必經內閣”(《清末籌備立憲擋案史料》、上冊第五五九頁。)英國也實行這一制度。第五,關於軍機軍令事件,由海、陸軍大臣自行上奏,事後報告總理大臣。這一規定則是秉照日本內閣官制,其意在於保證君主對軍權的直接控制。

 C:對軍咨府的設立。

  日本的參謀本部是一個“專門負責制定軍令和作戰方案等方面工作”的軍事指揮機關,“直接隸屬天皇並對天皇負責”(《明治維新基本文獻史料選譯》、《明治維新的再探討》第一四0頁。)設立獨立的軍事指揮機構,直接受天皇控制。清廷從1909年即開始設軍諮處作為基礎,內閣成立時,便正式改為軍諮府。軍諮府的職責是“秉承詔命,襄贊軍謀”(《宣統政紀》卷五二。),是一個如同日本的參謀本部一樣獨立於內閣之外,贊佐君主統帥海、陸軍的總參謀部。

 

D、對弼德院。

  “樞密院係天皇有關行政以及立法事項之最高顧問,但不干預施政。”(《明治維新基本文獻史料選譯》、《明治維新的再探討》第一九七頁。)設置這一機構的本意乃穩固天皇的權力以及增強其決策的正確性,使天皇能很好地駕馭和操縱國會與內閣。這是“立憲國家中所僅見之特有制度”(金長佑:《日本政府》第一一五、七五頁。)弼德院的設立即是“如日本樞密院之例”,“為皇帝親臨顧問國務之所。”其許可權“與內閣相為維繫,所關重要,必須同時並設”(《清末籌備立憲擋案史料》、上冊第五六三頁。)清廷正是從日本的模式中領悟到這一點,“立憲官制其相與維繫補助者,皆有精意存乎其間,而缺一有所不可。”(《清末籌備立憲擋案史料》、上冊第五二七頁。)因而極為“注重”。

  為什麼?到底是什麼原因,使得這些原來反對改革的人主張立憲呢?唯一比較行得通的解釋是,這些人已經不再掌握實權了。各地軍政大權一般都掌握在地方實權派,而且大多是漢族的手中。清朝統治的“合法性”與中央的集權,受到了前所未有的挑戰;清朝顯貴們想借“立憲”之名,行奪權之實。

  1. 日本是一個君主立憲制國家,日本憲法在立憲國家中民權較少,專制成分最多。清廷在由專制政體剛剛開始向立憲政體過渡時,自然希望並且習慣於君主保留較多的權力,因此《憲法大綱》在許多方面抄襲了日本憲法是毫不奇怪的,它同樣根據“主權在君”的原則,由君主欽定,確定君主的最高權力。

  2. 選擇日本模式,還有加強中央集權的現實需要。鎮壓太平天國之時,兵權授於各省督撫,其後遂成慣例;而且,1860年後,漢人占總督的74%,占巡撫的81 %。這種格局成了清廷的一塊心病。日本模式則可“複列聖之成規,收此統帥大權”。

  3. 在滿漢關係上:太平天國運動暴發以後,滿洲貴族依靠自己的實力無法鎮壓,只好選用漢族官僚,同時由於戰時需要,把很多原本屬於中央的權利下放到地方督撫手中。太平天國運動被鎮壓以後,地方督撫中已經有一半以上的人是漢族官僚,他們所擁有的權利也比以前的督撫們大得多,經濟和政治皆然,軍政上更成尾大不掉之勢。 東南互保”,置清廷生死於不顧。很多官僚在自己的轄區內任用私人,安排親信,經營自己的勢力範圍,把治下之地偷偷的變成一個個的“諸侯”,然後,又與地方士紳結成利益共同體,中央詔令到達地方以後,督撫們往往不是遵行,而是看實行是否於自己有利才決定是否實行,如果可能危及自己的既得利益則以“民意”為藉口拒絕執行。1909年,國內暴發謀求速開國會的請願活動也是受到地方督撫們的默許和支持的。

2、 對我國憲政的影響

  《憲法大綱》是中國歷史上第一次對以往君主專制的否定,他賦予君主的權力畢竟與專制時代的君主權力不同。專制時代,“朕即國家”,君主的命令意志就是最高法律,權力至高無上,不受任何限制,《憲法大綱》則對君主權力作了一些限制裁。首先要受憲法的約束。關於這一點,《憲法大綱》沒有寫明,但其前言中“上自朝廷,下至臣庶,均守欽憲法,以期永遠率循,罔有逾越”的說明,是得到朝廷認可,承認按照憲法行事的。其次君主行使統治權力要受國家機關的制約。大綱前言對國家政體和君主權力做了這樣的概括:“君主立憲政體,君上有統治國家大權,凡立法,行政,司法皆歸總攬,而以議院協贊立法,以政府輔弼行政,以法院遵律司法。”(《清未籌備立憲擋案史料》上冊,第五十七頁。)這就確定國家政體採取了三權分立的形式,君主在行使權力時必須受議院,政府和法院的制約。

  1. 從清末的“預備立憲”來看,除了人民主權原則,其他三條原則都有一定程度的體現。人民的種種權利,包括參政、言論、著作、出版、集會、結社,以及人身不受侵犯等權利和自由,都程度不等地得到兌現。如資政院和諮議局就是多少代表民意的機構,體現了人民的參政權。再如地方自治的興辦,人民得到一定的管理本地公益事業的權力,成為“未仕之官”。言論、著作、出版自由更是盛況空前。集會、結社自由也是前所未有的。立憲詔書頒佈後幾年間,公開性的結社就有數百個,其中很多是政治性團體。

  2. 政府逐漸開明:皇族內閣出現後,立即受到輿論的批評,19111029日,資政院議決,奏請罷皇族內閣,第二天朝廷就同意組織完全責任內閣,《憲法十九信條》並明確規定:“皇族不得為總理大臣及其他國務大臣並各省行政長官”,正式否決了皇族內閣的合法性。同時開放黨禁,釋放政治犯等等。王怡兄認為這一系列措施證明“說清室開始主動的朝著虛君立憲的方向前進。”對這個結論我雖不太同意,我度為這並非朝廷主動,而是被動。但不管是主動也好,被動也好,我覺得關鍵是要看它是否朝著正確的方向走。我看不到當時朝廷有什麼舉措是把政治推向愈發趨於保守與封閉”的方向。事實上,朝廷後來已經把立憲日程,縮短4年,即把公佈憲法的日期,從1916年提前到1912年;把召開國會的日期,從1917年提前到1913年。

  3. 由此使當時的國人受到一次全方位的民主訓練,從輿論宣傳、集會結社、議員選舉,議會活動等方面,人們從不同層次第一次親身體驗了民主的政治生活,這有助於他們的民主政治素質的提高。其中包括許多封建官吏,如資政院總裁博倫,開始根本不懂得如何組織開會,“每事必問秘書長處決”,過了一月便能措置自如。而且,在許多問題上,他往往傾向議員,以致軍機大臣“盛怒”。許多封疆大吏,也逐漸接受了新思想,“政治上之見解與前漸異”。這種民主政治素質的培養和提高,又從另一角度反映了這次改革的近代化性質。

  4. 思想文化界開始出現了一個前所未有的繁榮時期。

  5. 宣佈預備立憲,“庶政公諸輿論”之後,“民氣日益發舒”,各種報紙書刊大量湧現。幾千年的封建文化專制出現了鬆動,“庶人不議”的禁令解除了。人們第一次可以合法地指陳時政,議論國事,闡發民主思想。而且,還可以利用這種自由揭露腐敗,抨擊政府。為了開啟民智,立憲派翻譯編輯出版了上百種西方國家的政治、法學、財政、政黨、歷史、教育著作,其中重要的有:《民約論》、《政治學》、《憲法精理》、《代議政體》、《國家學綱要》、《政治原論》、《萬國憲法志》、《萬國官制志》、《英國憲法史》、《英國制度史》、《共和政體論》、《政治學新論》、《四大政治學說》、《政治學及比較憲法論》、《萬國憲法比較》、《憲法研究書》、《憲政論》、《日本憲法議解》、《日本預備立憲過去史》、《日本議會法規》、《議會政黨論》、《十六國議院典例》、《議院提要》、《選舉法要論》、《自治論》、《歐洲大陸市政論》、《地方自治要鑒》、《地方自治規範》、《立憲國法制述要》等一系列著作,這些著作,在當時的中國對於建立最初的立憲體制起了積極作用。中國的學術思想也開始繁榮起來,如立憲派除已創辦的《東方雜誌》,《新民叢報》,又創辦的許多新的雜誌和報刊,如《中國新報》、《大同報》、《政論》、《國風報》、《自治學社雜誌》、《預備立憲公會報》、《憲報》、《憲政新志》、《法政新報》、《憲政旬報》、《憲政述聞報》、《自治公報》等、日報則有《時報》、《大公報》、《國民公報》、《憲志日刊》、《憲政日報》、《西南日報》、《中央日報》等。這些報刊,大張旗鼓的介紹西方國家的新的政治學說,民主學說,宣傳西方國家的民主、自由、平等,對於促進當時中國的進步起到了積極作用。

3、 一點教訓

  1. 由於立憲派出於策略的考慮而將憲政實質上限制皇權的核心思想隱而不發,致使清廷是在被連哄帶蒙的狀態下,步入憲政的險地,等到它一旦開始按照憲政模式進行運作時,便發現自己的權力處處受制,最終由於其認清了立憲的目的而屢屢違“憲”去達到不放權的目的,致使這場運動變成了結果上的欺騙,從而把自己送上革命的祭壇。

  2. 從這些改革的現實結果來看,清廷所面臨的岌岌可危形勢不但沒有因此而得到暫時的緩解,反而誘發了許多先前潛在的不穩定因素,加上清廷在其他方面改革的失敗措施造成的惡劣後果,使危機進一步加深了。前面提到的”預備立憲“計畫引發了社會輿論的焦躁情緒,人們往往處於衝動之中,任何一個小事件都可能在得不到控制的時候激變為打規模針對政府的抗議行動,從而引起不必要的麻煩。諮議局的成立使社會精英們容易形成政治利益團體,他們每天在一起議論時政也比較容易在心理互動中產生得寸進尺的要求。比如,當政府已經答應速開國會的時候,一部分激進的人士就增加了信心,希望通過進一步施加壓力以得到更打的讓步,政府不答應他們的要求,他們就成為社會上帶有悲壯色彩的英雄,容易引起人們的同情和支持,使更多的人參加進來,並採取更加激烈的行動,從而導致政府陷入孤立,最後不得不以暴力鎮壓的方式平息這種衝動。地方自治運動也是一樣。它讓地方官僚與地方上的社會精英之間形成一種默契,結成政治利益集團,地方政府甚至有時支持地方諮議局針對中央政府的抗議行動和抨擊言論。這些如果站在政府的立場上看,對於改革的順利推進顯然是不利的。這樣,政府就處於一種兩難的境地之中,一方面,現實的政治形勢要求它這麼做,但他這麼做又不能使社會的要求得到滿足,反而容易誘發出對它自己更加不利的政治要求。換言之,不改革是亡,改革了也是亡,而且更早了。

 《憲政論衡》

 

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