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html模版 浙江確認首發地方債券將建風險預警體系 _新聞中心_新浪網浙江省財政廳8月30日在接受《財經國傢周刊》記者采訪時首次確認:“發行地方政府債券是一項全新的工作,我們正在積極準備中。” 此前曾有媒體報道,地方政府自行發債的首批試點將在廣東、浙江等省份開啟。8月上旬,又有消息傳來,財政部已拿出瞭同意部分省(市)試點發債的初步方案。 浙江省財政廳在接受《財經國傢周刊》記者采訪時確認瞭試點消息。該廳相關人士對自行發行地方政府債券的進展情況做瞭說明:“目前,我們已根據財政部要求,將2011年地方政府債券規模分配下達各市縣,各市縣已按照我廳要求,在分配的債券額度內上報瞭項目。債券資金安排使用方案待財政部核準、省人大常委會審議通過後,再按規定程序發行。” 至此,從1995年開始《預算法》規定的地方政府不得列赤字的現狀,變成瞭歷史。 “將風險降至最低” 此次浙江省發行地方政府債券的總體思路為:規模控制,風險預警。 首先,通過制定規模控制制度,由中央政府根據各省的實際情況,核定控制省級政府性債務的總規模,每年根據上報的下年度政府債券的額度,實行中央審批制或者備案制,由省級政府自行發行債券,並將政府債券納入財政預算管理。 “這一步是通過發行地方政府債券,來逐步提高政府債券比重,優化地方政府債務結構。”浙江財政廳預算局的官員對本刊記者說,“下一步,就是要建立風險預警機制,對政府性債務實施風險預警。” 浙江的設計是,建立以債務率(債務餘額占綜合財力比重)、新增債務率(新增債務餘額占綜合財力比重)、償債率(當年還本付息額占綜合財力比重)等為風險預警指標的預警體系。 同時,還要準確掌握存量債務情況,包括規模、結構、風險等,正確評估地方政府的真實償債能力,控制發債規模和風險預警。 “真正要做到這一點,還需要通過建立償債責任機制、監督防范機制和債務統計報告及定期通報等制度來實現。”浙江省財政廳有關負責人對《財經國傢周刊》記者說。 該人士指出,隻有制定與發行地方政府債券相關的一系列法律法規及政策制度,才能將舉債責任及償債責任落到實處,堅持“誰舉債、誰償還”的原則。 而在風險預警之外,同樣重要的是建立償債準備金制度,以應對暫時性的債務危機,防范風險,進而保障債權人的利益。 浙江省的具體做法是,根據本地實際,每年按照地方政府性債務餘額的一定比例籌措償債準備金,提高償還債務的能力,抵禦債務風險。最終建立管理規范、風險可控、成本低廉、運行高效的地方政府融資機制,將不能償債風險降到最低。 浙江緣由 “首次開閘地方政府債券,要保證債券的內在品質較高,應選擇財政實力相對較強的省份。浙江省經濟發展速度較快,財政狀況也較好。自行發行的債券會具有較高的內在品質。”浙江省財政廳相關人士對《財經國傢周刊》說。 2010年浙江省全省實現生產總值27226億元,全省財政總收入和地方財政收入分別達到4895億元和2608億元,分別比2005年增長1.3倍和1.4倍。 截至2010年末,全省50%以上的債務資金用於鐵路、公路、大型水利設施、市政建設、土地收儲等基礎設施建設。這些債務資金的投入,完善瞭各項基礎設施和市政工程的建設,在優化城市功能、推動產業集聚等方面起瞭較好的作用。 全省有30%以上的債務資金用於環境保護、教育、醫療、科學文化、保障性住房等民生建設,重點解決入學、就醫、交通等民生問題。 國傢審計署的審計結果顯示:至2010年末,浙江省政府負有償還責任債務的債務率為43.20%,加上政府負有擔保責任的債務,債務率為47.66%,遠低於國際上大多數國傢公認的100%的警戒線。 截至2010年底,全國地方政府負有償還責任的債務率為52.25%,加上地方政府負有擔保責任的或有債務,債務率為70.45%。浙江省相關數字均低於這個比例。 “浙江省的負債率這麼低的原因在於,我們對於化解債務一直都重視有加。”前述浙江省財政廳預算局相關官員對《財經國傢周刊》記者說。包括通過編制政府性債務收支計劃、將債務指標列入市縣黨政領導幹部考核體系,對於政府性債務的監督管理力度浙江省一直沒有放松。截至2010年底,浙江全省69個市縣中,已有64個市縣出臺瞭加強政府性債務管理的制度辦法;61個市縣政府性債務由財政部門歸口管理並編制政府性債務收支計劃;60個市縣政府性債務收支計劃報政府或人大審批;67個市縣設立瞭償債準備金,累計籌措償債準備金168億元。 以化解教育經費負債為例,浙江省財政安排的化解義務教育債務以獎代補資金11億元,對各地給予適當獎勵性補助。至2010年底,共化解義務教育債務35.2億元,完成義務教育階段公辦學校修建校舍和購置設備等形成債務的化解任務。 另外,對於鄉鎮債務的化解也成效明顯。至2010年底,麗水市所屬所有縣市都實現瞭鄉鎮“零”債務的目標;另外,義烏、諸暨、永康、嵊泗、磐安、溫州等市縣對化解鄉鎮政府性債務也采取瞭有效措施。 融資渠道多元化 多位財稅專傢及財稅領域工作的人士表示,省級政府發行地方政府債券的市場條件已逐漸具備。 日趨市場化、多樣化的國債、金融債和企業債發行制度;一批熟悉國際慣例和中國國情的債券發行中介機構,以及日漸規范完善的債券交易流通市場,為地方政府債券發行和交易提供瞭良好的市場環境和制度基礎。 目前,由於法規限制,也基於穩健經營的需要,資金充沛的商業銀行、保險公司、社保基金等金融機構在謀求穩定的高收益證券投資組合中,對債券與基金情有獨鐘。但現有的債券、基金品種和發行規模,遠不能滿足其需要。其他機構投資者與個人投資者也迫切需要新的債券品種,以解決債券投資面狹窄的現狀。 “與目前中國很少的企業債券相比,地方政府債券信用等級更高且更穩定,既可以分散投資風險,又能夠獲得較為穩定的投資回報。因此,無論是機構投資者還是個人投資者,都對地方債券有著巨大的投資需求。”財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚對《財經國傢周刊》記者說。 從財政運行情況看,隨著中央財權、財力的逐漸上收和集中,以及各項民生政策的密集出臺,地方政府保工資、保運轉、保民生等支出壓力逐漸增強,收支矛盾突出。 此前地方政府主要通過地方融資平臺來緩解支出壓力。但商業銀行對市政項目提供貸款有諸多局限性,其資金來源以短期存款為主,而基礎設施具有建設周期長、現金回流慢、微利經營、甚至虧損經營等特點,從而限制瞭一般商業性資金的投入。 審計署公佈的資料顯示,截至2010年底,全國省、市、縣三級地方政府性債務餘額共計107174.91億元。其中,政府負有償還責任的債務率為52.25%;如果加上政府負有擔保責任的債務則為70.45%。 “進行地方自主發債,是完善中國現行分稅制財政體制的必要補充。給予地方政府適當的舉債權是實行分稅制財政體制國傢長期實踐得出的經驗。”浙江省財政廳廳長錢巨炎指出,地方政府在正常的條件下難以經過自身的努力解決財力問題時,通過資本市場適當舉債籌集建設資金成為必然,賦予地方政府特別是省級政府適當的舉債權是進一步深化財政體制改革的重要組成部分。 但也有財政領域專傢認為,自主發債隻是地方政府融資的一個手段而已,並不是未來融資的唯一出路。 “未來的融資渠道應該是多元化的,根據地方政府的法律需求,不可能說某一個來源,各有各的優缺點,所以多元化融資渠道特點是互補。”北京市財政局副局長孟景偉在接受《財經國傢周刊》記者采訪時表示。 財政部財科所副所長劉尚希則表示,現在正在經歷清理整頓的地方政府融資平臺,在未來的地方政府融資渠道中,仍然要繼續挑重擔。 地方債“黃金規則” 作為剛開始嘗試地方政府自主發債的中國,首先要回答的問題就是:賦予之後如何約束、規范,以防范地方政府濫用這項權力的風險? 文/劉明霞 圍繞著地方政府能不能自主發債的討論,政府、學界已經進行瞭十數年。從1995年施行《預算法》開始,對於第二十八條的爭議就一直存在。現行《中華人民共和國預算法》第二十八條明確規定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。 然而,法律緊閉的“前門”並沒有真正阻擋地方以各種變相方式舉債的腳步。6月27 日,國傢審計署發佈全國地方政府性債務審計結果。報告顯示,截至2010 年底,中國省、市、縣三級地方政府性債務餘額107174.91 億元,相當於同期全國GDP 的27%。 即便中央認為,10.7萬億的數字還未超出其償債能力,但是,相繼有雲南省公路開發投資有限公司近千億元貸款的“違約”風波,到上海市政府否認融資平臺變相拖欠債務等新聞被爆出。並且地方債務多是中長期限,未來其不能償還的風險,仍然是宏觀經濟中最大隱患之一。 這其中,以財政部財科所所長賈康為代表的一派意見認為,為治理地方債務,預算法應該賦予地方政府舉債的權利,即他所謂的“開前門、關後門、修圍墻”。 “開前門”就是借《預算法》的修訂,明晰地方舉債應按照什麼樣的原則、什麼樣的制度框架和什麼樣的程序,走規范程序來解決地方發債問題。“關後門”包含有一個急事急辦、特事特辦的程序,平時這個程序不啟動,遇到緊急事情時才啟動。“修圍墻”就是除瞭走規范程序和特殊應急程序外,其他的東西免談,一概禁止。 同樣,也有反對的聲音。全國人大預算工委法案室原主任、中國法學會財稅法學研究會副會長俞光遠就認為,《預算法》必須嚴格禁止地方財政編制赤字預算,禁止地方政府隨意舉借債務,理由在於地方政府缺乏還債的來源和機制。 但是,從中央的做法已可看出端倪。從2009年開始,中央政府決定由財政部分別代理發行2000億的地方債,至今已經3年。主要用於中央投資地方配套以及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目,滿足地方部分融資需求,但不得安排用於經常性支出。 此舉被業內普遍視為在發行地方債問題上一項重大的制度上的進步,或稱為一種探索、過渡和試水,表明地方債已經“登堂入室”。 很快,中央再次表明態度。7月初國務院召開的常務會議表示,將研究建立規范的地方政府舉債融資機制,放入舉債融資及風險化解“一攬子”解決方案之中。直至本次關於浙江省在做自行發債的試點消息被確認,地方自主發債的大趨勢已經不可阻擋。 有學者已經總結出瞭決策層對地方發債的基本思路:第一步是中央政府代地方發債;第二步是發行特別地方建設債券,即允許某些城市參與基礎設施建設的大型投資平臺公司發行特別建設債券;第三步是允許地方政府自行發債。 不過,謹慎,依然是整個改革推進的主基調。從發債主體首先要集中在省級財政,到試點的省份必須是財政狀況較好的省份,再到需要通過財政部的嚴格審批等等,這項標志著中國財政體制的革新事件,每一步都小心又謹慎。在國際通行意義上,地方政府債券一般被稱為“市政債券”。據相關統計,世界53個主要國傢中,有37個允許地方政府舉債。以當地政府稅收能力作為還本付息的擔保、承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證,一般用於交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理等地方性公共設施建設。這巨大的支出需求,不可能完全通過稅收和非稅收入解決。 但大多數國傢要求地方政府舉債時需遵守“黃金規則”。即除短期債務外,地方政府舉債隻能用於基礎性和公益性投資項目支出,不能用於彌補地方政府經常性預算缺口。 而作為剛剛開始嘗試這條路的中國,首先要回答的問題就是:賦予之後如何約束、規范,以防范地方政府濫用這項權力的風險?換言之,如何監督地方,控制其無法償還的財政風險? 首先便是要公開透明。隻有在地方政府發債用途,明確落實到具體項目上,並告知公眾這些項目的排位、發債的資金問題、以及每個步驟的具體信息,形成監督機制,發債的風險才有可能被真正控制。 另外,舉債的門檻也是必要的,包括當地人大要進行嚴格審議、中央政府要進行嚴格的總量控制和審批把關、信用評級、以及市場買或不買的選擇權。目的隻有一個,防范地方政府濫用權力、防范財政風險。 實際上,地方自主發債權,之所以多年來爭論不休,它不光是地方政府融資的事情,而是關系著改變地方治理結構、推動地方財政改革、改善中央與地方關系等一系列改革。 1994年實行分稅制以來,出現的財權層層上收、事權層層下放的局面,導致地方政府財力與事權不相匹配,才是地方政府許多隱性負債的深層原因所在。 地方自主發債權的賦予,是否能夠在一定程度上,使得下級政府對上級政府的財權“下移”,真正解決中央地方財力與事權失衡的現狀,還需要拭目以待。 不過,可以肯定的是,地方自主發債權的賦予,可以給地方政府向著財政規范、預算公開、資產負債表的編制、有效益的項目、有保證的還款、及有效的人大監督的正向方向進行激勵。這也是地方政府積極改善地方治理,改進地方財政,改革相關體制的動力所在。

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