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內容來自hexun新聞

台南二胎借款 負面清單對創新工業行業管理的啟示

賽迪智庫報告李燕程楠在上海自由貿易試驗區采取“負面清單”管理模式,無疑是我國創新行政管理方式的一次重要探索,其意義不僅在於提升我國對外開放和引進外資水平,更是我國行政管理體制改革的一項重大突破。基於此,我們必須認真研究“負面清單”管理模式對深化我國行政管理體制改革的示范影響,分析其給我國宏觀調控和行業管理帶來的挑戰,探索依托“負面清單”創新行業管理的思路和對策。一、“負面清單”開啟我國行政管理體制改革新篇章(一)我國在自由貿易區首次采用“負面清單”管理模式“負面清單”是國際上通用的投資準入制度,是政府規定禁止、限制開放領域的清單,除清單限定的禁區外,其他行業與領域的經濟活動都默認許可,企業可以對照清單安排經濟活動。最早的“負面清單”誕生於貿易投資領域,1994年生效的《北美自由貿易協議》采取瞭“負面清單”模式。此後,該模式被眾多國傢效仿,逐步成為國際上重要的投資準入制度之一,目前已被70多個國傢采用。還有一些國傢在此基礎上進行創新,實施瞭“正面清單”與“負面清單”混合的清單模式。2013年9月27日,國務院印發通知,批準《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》(以下簡稱《方案》),提出要“探索建立負面清單管理模式”。根據《方案》要求,上海市政府9月29日發佈《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)》,按照《國民經濟行業分類及代碼》(2011年版)提出瞭18個門類、89個大類、419個中類、1069個小類、190條特別管理措施。對於未列入“負面清單”的外商投資一般項目,采取非禁即入的管理模式,企業最快4天便可以拿到營業執照。(二)“負面清單”管理模式對深化行政體制改革意義重大上海自由貿易試驗區首次采取“負面清單”管理模式,是我國在外商投資管理體制改革方面邁出的實質性一步。推而廣之,“負面清單”管理模式在政府管理的其他方面也是適用的,其意義在於進一步厘清政府和市場的邊界,微觀層面該由市場決定的政府堅決放手,交給市場去決定,政府管理的重點放在事中與事後的監管以及公平競爭環境的營造方面。“負面清單”不是完全不要審批,而是在減少審批的過程中創新投資管理模式,提高行政管理效能。長期以來,我國實行的行政審批制度隨著社會主義市場經濟的發展逐漸影響瞭市場主體活力和創造力的充分發揮,改革任務日益緊迫。2004年國務院關於投資管理體制改革的決定提出區分核準制和備案制後,雖然國傢大力縮減瞭一批行政審批項目,但仍然很難從根本上扭轉各級政府部門的慣性思維,中央取消的審批權會在地方和其他部門得到補充,審批事項難以從根本上減少。通過“負面清單”管理模式,變核準制為備案制,變審批為備案管理,可有效縮小政府審批權限,倒逼有關政府部門轉變管理思路,加快向服務型政府轉變。二、推行“負面清單”管理模式面臨的問題和挑戰受重劃區地圖貸款全省皆可處理長期形成的“正面清單”管理思維影響,我國政府管理中推廣應用“負面清單”管理模式還將面臨一些問題和挑戰。(一)管理思維恐難擺脫傳統路徑依賴長期以來,我國經濟管理都是依據“正面清單”管理模式開展的,很多政策和管理措施也依據這一管理模式設立。“正面清單”管理思維在諸多政府部門管理中已根深蒂固,甚至形成路徑依賴。比如,行業管理部門可以熟練運用“正面清單”性質的規劃、產業政策、指導目錄,確定不同時期政府鼓勵、限制和禁止發展的產業,引導企業投資和戰略選擇,並相應建立一整套配合“正面清單”管理模式的工作體系。所以,短期內轉換成“負面清單”管理模式可能會使某些政府部門無所適從。此外,管理模式轉變背後是部門利益的調整,不排除某些部門對既得利益難以割舍。過去,“正面清單”管理模式使得政府部門可直接幹預、影響企業決策,甚至對企業經濟活動進行自由裁量,比如,決定一批項目下達給哪些企業、什麼時候批、批多少,少數人甚至可以利用手中的權力進行尋租。“負面清單”管理模式將減少政府部門對企業的直接管理,限制政府部門對企業的自由裁量,相應地會對既得利益部門帶來一定沖擊。因此,“負面清單”需要與項目核準、行政管理體制改革、財政金融支持等方方面面的配套改革同步進行,否則“負面清單”難免會陷入畫餅充饑的尷尬境地。(二)“非禁即入”加大瞭管理者責任風險與已經成熟的“正面清單”管理模式相比,采用“負面清單”管理模式無疑將面臨巨大的管理風險。一方面,“非禁即入”的模式增大瞭“負面清單”制定者的責任風險。按照“負面清單”管理模式,隻要不屬於“負面清單”禁止或限制的內容,企業均可行。這就要求“負面清單”在制定過程中需謹慎考慮必須禁止的內容,以免因疏漏使一些企業鉆空子,給國傢經濟發展造成損失。另一方面,“負面清單”管理模式加大瞭後續監管的難度。“負面清單”管理模式將推動工業行業管理重心由事前審批監管轉向事中與事後管理。這實際上是降低瞭市場準入門檻,將事前監管壓力都轉向事中與事後監管。隨著準入門檻的放寬,會有更多企業進入市場,企業經濟活動的自由度更大,不僅擴大瞭政府部門的監管范圍,更加大瞭政府監管難度。(三)事中與事後監管的難度和壓力加大過去,我國政府管理多采取審批制和核準制,“負面清單”管理則主要采取備案制,企業的經濟活動要在政府備案,政府根據備案情況對企業進行監督和檢查。我國政府管理以事前審批管理為主,相應建立起來的配套政策措施也大多適用於通過審批納入“正面清單”范疇的行業企業。政府部門已經出臺的政策措施也多是配套於事前監管,在事中與事後監管方面的配套政策措施嚴重不足,很可能導致後續監管不力。“負面清單”管理模式的特點決定瞭其對事中與事後監管具有更高要求,缺乏有效的配套措施可能因後續監管不到位而使“負面清單”作用不能得到有效發揮。我國首次使用“負面清單”管理模式,“負面清單”會不會在落實過程中走樣,能否真正發揮實效,關鍵還要看後續監管能否跟得上。三、依托“負面清單”創新工業行業管理的幾點思考“負面清單”管理模式有助於減輕政府的管理負擔,提高管理效能,特別值得工業行業管理借鑒。一方面,工業行業門類眾多,政府進行全面管理負擔過重。我國已建立起由40個大類、近200個中類、500多個小類組成的現代工業行業體系,如果政府管理面面俱到,難免顧此失彼,效率低下。另一方面,我國傳統工業行業管理多采取“正面清單”管理模式,企業決策往往緊隨政府“指揮棒”,不僅主體作用難以發揮,還往往導致資源錯配。借鑒“負面清單”的管理思想,依托“負面清單”、“黑名單”等減少對微觀領域的直接幹預,將權力下放給企業,交給市場,有利於激發市場主體活力,創新行業管理模式,提高管理水平。(一)探索準入管理的“負面清單”模式借鑒“負面清單”思想,由“行業禁入”代替“行業準入”。“行業準入”是工業領域傳承下來的一種事前管理方法,相關部門通過準入條件和相應的管理辦法加強對工業領域的引導和管理。原則上企業需要符合準入條件才被允許進入,否則將無法獲得相關資質認可和政策支持。這種模式可以保證進入企業符合國傢的各項要求,但同時也會限制企業發揮其主動性、創造性,部分企業甚至會單純將目光聚集在自身條件是否符合國傢標準上而忽視市場實際狀況,進而選擇錯誤的發展戰略。因此,可采取“行業禁入”的管理模式。通過“禁入條件”規定禁止性的企業行為及能耗、環保、質量、安全等方面的限額標準。企業可以自由進入,進入的企業如被查實有禁止性的行為或能耗、環保等標準達不到要求,政府部門有權進行嚴格處理,甚至可剝奪企業生產經營權力。“行業禁入”管理可使政府部門隻需關註少數禁止行為和限額標準,這有助於提高政府工作效率。放寬準入門檻和企業權限,可以使企業真正根據市場需求選擇發展策略,促進企業健康發展。(二)嘗試目錄管理的“負面清單”模式借鑒“負面清單”思想,用“禁止目錄”替代“指導目錄”。長期以來,我國一直采取政府選擇模式來推動工業行業發展。政府通過規劃、產業政策,特別是各類指導目錄選擇要鼓勵、支持發展的產業,並相應提供大量的政策優惠。這種模式雖然有助於政府選擇產業的高速發展,但也容易使企業對市場需求產生錯誤判斷,導致一窩蜂地進入同一產業或盲目擴張,從而引發產能過剩、產品滯銷、行業利潤下滑,使企業蒙受巨大損失。我國光伏、風電等行業出現的產能過剩,在某種意義上就是政府替代市場選擇決策的結果。在社會主義市場經濟不斷走向完善的今天,除特殊行業、關鍵領域外,不應再以政府意志代替市場選擇。因此,可結合工業結構調整、產業優化升級及保證國傢安全的需要,制定禁止或限制發展的行業目錄,明確企業不能發展的領域,此外均由企業根據市場需要自由選擇。這種模式可使企業歸於理性而避免一窩蜂的投資擴張行為。(三)重視與“負面清單”相配套的事中事後監管體系建設雖然“負面清單”的正面意義不容質疑,但其風險管理也不容小覷。這就需要建立健全與“負面清單”相適應的配套管理體系。一是建立“負面清單”動態調整機制,跟蹤“負面清單”在實際中應用的效果和影響,並根據實際情況適時進行補充、完善、修改和調整。二是將“負面清單”管理與產業規劃佈局、環境和生態保護要求、能耗限額標準、技術法規標準、勞動者權益保護、反壟斷審查等政策手段結合起來,構建全面的風險管理防禦體系。三是加大後續監管力度,加強各部門的協同配合和必要的聯合執法,提高綜合監管能力和水平,確保“負面清單”管理取得實效。

新聞來源http://news.hexun.com/2014-03-25/163338173.html
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