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傳我國微調轉基因政策限制進口嘗試規模化生產

農業部近期的一系列舉動,讓本來就敏感的國際大豆貿易商們變得更緊張瞭。按中國的轉基因安全管理政策規定,轉基因大豆進口,需持農業部核發的品種安全證書。證書每三年復審一次,不過程序並不復雜,往往提前幾個月就可獲批。最近情況顯然有變。2012年12月20日,是前一輪安全證書使用的最後期限,但直到19日晚間,所有的復審都未有獲批跡象。一旦被否,包括已經進港和仍漂在海上的轉基因大豆,都將無法交貨。直到第二天晨間,忐忑不安的貿易商們才終於拿到新證書。到2013年6月底,新一批轉基因品種進入安全證書審批季(按照現行規定,每年新品種可在3月、7月、11月報批,每次審查期限為七個月)。五個準備進入中國的新轉基因大豆品種,最終卻隻有三個獲得證書。分屬杜邦和拜耳兩傢公司的兩個品種被否。“在審查截止的最後一刻,農業部才突然要求相關公司補充新的材料。” 一位知情人士稱,“在中國十餘年的轉基因安全審查中,這還是第一次。”中國執行的轉基因產品進口政策幾乎堪稱“全球最嚴”,依據2001年國務院頒佈的《農業轉基因生物安全管理條例》,中國對轉基因農產品(000061,股吧)的進口實施審批制,且進口到中國的轉基因農產品隻能用作加工原料,或飼料加工。由於在歐盟遭遇抵制,國際貿易商開拓如中國等新興國傢市場時,準備工作十足,也更為謹慎小心。兩次“意外”之後,大豆商們猜測,中國對轉基因農產品的進口政策正在發生變化。有接近農業部的人士透露,這種變化源於中國正在微調其轉基因產品政策,主旨是對進口加以限制,為發展自身的技術拓寬空間。在北方地區,將開展新一輪轉基因農產品規模化生產嘗試。交鋒安全性轉基因這三個字,是企業、科學界、政府部門、媒體無數口水戰,以及公眾一波波恐懼心理的關鍵詞迄今沒有一例由轉基因引起的食用安全事件被證實。但民眾仍然認為,轉基因食品非天然,會對健康和環境造成破壞。不論是在中國,還是在世界范圍內,公眾對轉基因食品安全的疑慮,對轉基因作物的審批和推廣都形成瞭很大壓力。世界上存在兩大截然不同的陣營:美國、加拿大、阿根廷等國組成的“邁阿密集團”,生產和出口轉基因產品,支持轉基因生物和產品越境轉移;歐盟和部分富裕亞洲國傢,以保護消費者和生態環境為由,提出“謹慎原則”和“身份標識”管理制度。中國本想在兩個陣營之間,找到一條中間路線,汲取雙方的長處。然而,北京理工大學管理與經濟學院教授胡瑞法分析,農業部迫於公眾壓力,又缺乏承擔責任的擔當,監管變得越來越嚴格。中國農業科學院生物技術研究所研究員黃大認為,中國的監管甚至比歐盟還要嚴格。迄今,中國陸續批準瞭20餘種轉基因玉米和轉基因大豆的進口,但全部隻能作為加工原料,不能食用。而歐盟批準瞭30餘種轉基因玉米、大豆,以及幾種甜菜、油菜和土豆上市,且絕大部分可用於食物用途。1996年,轉基因番茄醬首次在英國超市售賣。很快,從土豆片、幹酪到意大利面,英國市場上越來越多的食品中都含有轉基因成分。在過去15年間,人們已經吃瞭超過3萬億份含轉基因食品的夥食。不過,歐洲民眾的壓力,仍使歐盟在1998年下禁令,暫停批準新的轉基因農產品上市。這一政策的影響超出瞭歐盟本土,它使很多發展中國傢擔心一旦種植未被歐盟批準的轉基因作物,其農產品可能就被歐洲市場拒之門外,因而對發展轉基因作物懷有顧慮。為瞭克服公眾疑慮,研究轉基因技術的生物安全性,歐盟已經投入3億歐元。在超過25年的時間裡,有500多個獨立研究小組的多個研究項目得出結論:轉基因技術並不比常規育種技術風險更大。這也是世界衛生組織、美國醫學會、美國科學院、英國皇傢學會等眾多機構的共識。轉基因技術,是根據人類需要,將某些生物的基因轉移到其他物種中,從而獲得具有特定優良性狀的新品種。實際上,今天的農作物都經過人工改造,比如雜交育種,就是不同品種的個體間雜交後,選育具有優良性狀的純合品種,這一過程發生瞭大量的基因交換。與這種基因交換帶有一定的盲目性,必須經過幾代的選育相比,轉基因育種可以直接轉入選定基因,獲得優良性狀,一般一代就能育種成功。不過,無論有多少科學研究給出安全風險並不像人們想象的那樣可怕的結論,仍無法阻擋在轉基因作物的發展歷程中,不斷出現聲稱給動物喂食轉基因食品導致消化紊亂、不育、腫瘤,甚至早死的種種說法。2012年,法國卡昂大學教授塞拉利尼團隊的一項研究就稱抗草甘膦的轉基因玉米有致癌風險。歐洲食品安全局在總結比利時、法國、德國、丹麥等六個成員國食品安全監管機構的意見後,否定瞭這一實驗。盡管如此,類似的消息總是能挑動公眾對食品安全脆弱的信心,對“非天然”糧食作物的恐懼依然堅挺。沖突的背後各部委盡管很少在轉基因問題上發聲,但利益紛爭沒少靜悄悄地發生公眾的顧慮,並不是轉基因農作物發展的唯一障礙。轉基因從來不僅是一個簡單的技術爭議,其中裹挾瞭太多復雜的考量。就在2013年的夏天,對轉基因作物敞開大門的菲律賓,正在經歷一場風波。8月8日,幾十名反轉基因人士闖入呂宋島一塊800平方米的黃金大米試驗田,破除圍欄,將試驗作物連根拔起。此前的5月,綠色和平組織將政府支持的一項轉基因茄子研究送上瞭法庭。最終,菲律賓地方法院判定,等“全方位科學確定性”出來,再進行田間試驗。法院進一步表示,安全性試驗不能僅局限於科學界,考慮到其已涉及農業以外的部門,試驗應該被提交到公共政策領域。菲律賓政府一直被公眾質疑為“裁判踢球”,因為很多轉基因作物的研究實際得到瞭農業部的資助。菲律賓反對公司控制農業聯盟組織發言人就抱怨,“行政命令實際上就是在支持轉基因。農民需要得到保護,要避免轉基因(對傳統作物的基因)污染。”確實有多個農民組織反對轉基因,但他們的訴求遠非阻止一個技術。參加8月8日破壞黃金大米試驗田行動的菲律賓農民運動組織副秘書長馬爾貝拉(Wilfredo Marbella)就告訴《財經》(博客,微博)記者,“我們有很多訴求沒有得到政府回應,所以我們就要對包括失地農民在內的主要農業問題提出訴求、發起運動。反對黃金大米的行動隻是其中一個。”在轉基因得到廣泛認同的巴西,更多的是政府部門間的分歧,包括國傢領導人在內的大部分政府部門都對轉基因技術給予支持,卻遭到環境部的反對。曾任巴西國傢生物安全技術委員會主席的聖保羅大學教授沃爾特·科利(Walter Colli)告訴《財經》記者,爭論很少基於科學,而主要圍繞意識形態和利益。同樣的部門利益紛爭也發生在中國。各部委盡管在轉基因問題上發聲較少,卻並未放棄置喙的機會。2010年“中央一號”文件提出,“在科學評估、依法管理基礎上,推進轉基因新品種產業化。”國務院建立瞭農業轉基因生物安全管理部際聯席會議制度,原則上每年舉行一次,農業部部長為召集人,各部委指定一名副部級領導出席會議。然而,2012年2月,國傢發改委和糧食局在牽頭起草《糧食法(征求意見稿)》中明確提及:任何單位和個人不得擅自在主要糧食品種上應用轉基因技術。業內將其解讀為,對轉基因糧食作物的“禁令”。對轉基因立法,各部門都表示出興趣。自2001年國務院頒佈《農業轉基因生物安全管理條例》後,農業部和質檢總局陸續發佈瞭五個配套規章,屬於國務院和部門的法規;科技部也在為啟動轉基因生物安全立法做前期準備工作;環保部曾準備著手進行轉基因生物安全法的制定,目前尚無明顯進展;商務部則建議結合《糧食法》起草加強對轉基因立法的研究。農業部的觀點則是,現有的法規能夠確保轉基因食品安全,不用再出臺新的法規。“轉基因的有關法規是相關部門從自身管理角度制定的,並沒有一部從轉基因生物安全角度出發的立法。”這是綠色和平食品和農藥項目負責人俞江麗的說法。風向轉變轉基因作物的產業化進程在中國基本停滯瞭。與此同時,傳統農業的發展遇到瞭瓶頸需要對國內新興市場給予保護,也是對轉基因產品持保守反對態度的原因之一。胡瑞法分析,歐盟不批準商業化,部分原因就是技術落後於美國,缺乏競爭力,這相當於設置瞭一個貿易壁壘,此外,歐盟也不存在糧食安全的壓力。歐盟的轉基因禁令,阻擋瞭大批美國農產品湧入歐盟市場,招致美國向世界貿易組織不斷申訴。雙方糾纏瞭六年,2004年禁令終被取消。與歐盟類似,當初中國出臺轉基因管理條例,也是將其作為一種貿易保護的手段。“在貿易相對順暢的時候,這個政策作用不多,還導致瞭監管漏洞。”一位國內資深大豆交易人士說。中國的管理條例規定,使用轉基因作物為原料的食用油在中國銷售需做明確標識。但在河北、山東等轉基因棉花種植大省,會用轉基因棉籽加工成棉籽油,當地俗稱“衛油”,可直接食用,或者用於制作調和油,它們並不做任何標識。原因是,由於中國不進口棉籽,在農業部規定應實施標識管理的農業轉基因生物目錄中,並未將其納入管理。不過,由於擔心貿易壁壘會阻礙其技術發展和商業化進程,現在歐洲已經轉變瞭風向。這一轉變引起瞭世界范圍內的市場關註。2013年6月20日,英國環境、食品與農村事務大臣歐文·帕特森(Owen Paterson)在演講中稱:“此時此刻,歐洲正在錯失良機。當其他國傢搶先種植轉基因作物並從中獲益時,歐洲正在冒著被甩在後面的風險。”他發起瞭一場倡議運動,希望說服歐盟,放寬對種植轉基因農作物的限制,消除民眾對轉基因食品的恐懼心理。8月1日,法國最高法院也以違反歐盟法律為由,取消瞭法國對MON810轉基因玉米的禁種令。1998年,歐盟曾批準種植這種玉米,但是法國、德國、波蘭、盧森堡等八個成員國,以破壞環境為由下瞭禁種令,僅西班牙和葡萄牙種植。現任歐盟委員會主席巴羅佐(José Barroso)是轉基因的支持者,他的首席科學傢格洛夫(Anne Glover)更是一名堅定支持轉基因技術的生物化學傢,她認為“吃轉基因食品並不比吃傳統食品有更高的風險”。中國農業部仍猶豫不決,事實上,轉基因作物的產業化進程在中國也基本停滯瞭。自1997年國產轉基因抗蟲棉獲準生產之後,16年過去,中國未再批準任何一種重要轉基因農作物的商業化種植。在中國,轉基因作物商業化種植要經過嚴格的程序:試驗研究、中間試驗、環境釋放、生產性試驗和安全證書。得到安全證書後,也隻允許一個品種在一個省應用,跨省和跨生態區應用需重新申請,即使是相似的轉化體,或姊妹系都需從頭評價,走完全過程。華中農業大學研發的兩種抗蟲轉基因水稻經過11年才在2009年獲得安全證書,但這還隻是第一步;接下來他們還要通過農業部的品種審定,拿到生產許可證和經營許可證後,才可以銷售種子。該校生命科學技術學院教授林擁軍告訴《財經》記者,“到現在為止,品種審定過程還沒有啟動。”與此同時,傳統農業的發展遇到瞭瓶頸。自1998年以來,中國的水稻單產和總產均無明顯增加,被寄予厚望的超級稻雖然在試驗中高產,但大面積生產時增產效果不彰。這是由於雜交育種已然充分發掘瞭農作物自體優勢,很難再有突破。雜交水稻之父袁隆平在《袁隆平口述自傳》中表示,“總而言之,我認為,轉基因生物技術是科學發展的必然。”現在,袁隆平本人主持瞭兩項水稻轉基因項目的研究。他所在的國傢雜交水稻工程技術研究中心公佈的55項在研項目中,與轉基因技術相關的已有10餘項。競爭格局跨國公司研發的腳步並不會因為中國的反對而停滯,隻會進一步強大在國內獲得生產應用安全證書的轉基因糧食作物,僅有一種轉基因植酸酶玉米和兩種抗蟲水稻,這三種轉基因作物的安全證書2014年即將到期。下一步,它們需做品種審定,審定合格後,可以規模生產。但是,由於產業化未放開,至今農業部種子管理局沒有啟動品種審定程序,這些轉基因作物近期顯然無緣市場。2009年,農業部為這兩種轉基因作物發放瞭生產應用安全證書後,大北農(002385,股吧)集團看到商機,決定創建生物技術中心,並在“十二五”期間投入5億元。如果產業化不能放開,意味著這些錢將打水漂。“如果當時社會對轉基因的態度像現在一樣,大北農不一定投入這麼多。”大北農集團生物技術中心總經理呂玉平說。科技部於2008年啟動、預計總投入220億元的轉基因重大專項,已經獲得一批具有產業化前景的成果。如果轉基因作物商業化種植的大門繼續緊鎖,這些成果也難逃被擱淺的命運。中國如果不發展自己的轉基因技術並實現產業化,水稻、玉米等可能重蹈大豆的覆轍。“此前跨國公司的重點在發展轉基因玉米和大豆,我們自主研發的水稻實現瞭跨越式發展,本可在水稻上占領制高點。現在看來不行瞭,水稻被壓住,無法產業化。”中國農業科學院生物技術研究所研究員黃大稱。如果放開轉基因產業化,跨國公司就可以平等進入中國市場。對於中國的種業公司而言,它們面對的將是實力極強的跨國公司,這些公司掌握著大部分產業競爭力強的轉基因性狀,“而我們隻有很少一部分,無法全面開花”。呂玉平說。對超級公司壟斷的擔憂在美國一樣存在,密歇根州立大學研究員霍華德(Philip Howard)對國際種業公司的研究顯示,孟山都、杜邦、先正達、陶氏農業掌握瞭美國超過80%的玉米市場以及70%的大豆市場。如果四傢大公司控制40%的供給,那麼這不再是一個競爭市場。美國反托拉斯研究中心也曾提交給美國司法部一份報告,認為轉基因技術市場中產生瞭專利技術的壁壘,並通過兼並,逐漸驅逐瞭大量區域性獨立種子公司。華盛頓州立大學可持續農業和自然資源研究中心的研究顯示,2001年到2010年間,轉基因大豆主導市場,致使種子價格整體提高瞭230%,而孟山都轉基因大豆種子價格在2010年賣到每袋70美元,比2001年的轉基因種子價格增長143%。這些數據並不是樹立貿易堅壁的論據,反而說明中國的種業公司需要進入市場,獲得成長空間和時機。中國的種子企業幾乎不具備研發能力。99%的種業公司根本沒有相關研發投入,屈指可數的幾傢大型種業公司,也基本沒有拿得出手的轉基因作物品種。呂玉平分析,國內種業公司一年賺2000萬元已經很不錯,如果用10%做研發,也不過200萬元,而孟山都一年的研發投入超過80億元。像新藥研發一樣,一個新轉基因作物的成本平均約為1.35億美元,約需8年-10年的時間。在巴西,越來越多的轉基因種子由本土公司和跨國公司共同研發,帶動瞭本土公司在種子研發上的投入。巴西聖保羅大學生物化學教授科利認為,“限制或阻止跨國公司的科技進步,沒有任何幫助,因為本土科技需要外國先進的科學技術帶動。”在菲律賓,除瞭黃金大米,農業部也致力於轉基因茄子、轉基因棉花等研究,菲律賓農業部技術項目協調人阿爾方索(Tony Alfonso)說:“公共部門有必要加強自己在基因發現、基因工程等領域的能力。”反觀中國,由於國內激烈反對轉基因的群體聲勢浩大,新興的技術開發已經在減慢。北京大學生命科學院饒毅教授甚至形容,在本不領先的情況下,這無異於自殺。跨國公司研發的腳步並不會因為中國的反對而停滯,隻會進一步強大。緩沖期商業化育種行為依靠政府公共研究部門包辦,也極大制約瞭種子商業化進程除瞭與跨國種業公司懸殊的實力對比,國內種業自身沉疴嚴重,一些體制性的弊端亟待革除。目前中國的轉基因技術主要來自科研院所和高校,商業化育種行為依靠政府公共研究部門包辦,也極大制約瞭種子商業化進程。研究人員進行一個轉基因新品種的研究,在幾十株、幾百株轉基因苗中,能選出幾株成功的,就可以發表論文。然後,用這幾株苗就可以育種,這樣的種子並不過關。一個真正的好品種,必須通過大量篩選,即要把新發現基因轉化到數以萬計的株苗裡,然後,從中找出具有最好性狀的苗,再進行育種。研究機構本應隻承擔新基因的發現和部分功能的鑒定,商業化交給企業來完成。然而,實際情況是這些部門更願意自己直接將成果推入市場。根據北京理工大學管理與經濟學院教授胡瑞法的調查,出售新品種的收入是職工獎金的重要來源。科研人員擁有國傢事業經費和科研經費的共同資助,科研院所育成的新品種價格往往低於市場價格,多數種子公司更願意直接購買這些品種,從而放棄投入育種研發。問題在於,科研人員缺乏市場敏感性。已經拿到安全證書的轉植酸酶基因玉米,有完美的理論設計:讓玉米飼料更容易被牲畜消化,提高營養的利用率,而且牲畜排泄物中的磷含量大為降低,可以減輕環境污染。但這個新品種在市場推廣的難度卻很大。在呂玉平看來,植酸酶完全可以通過微生物發酵來生產,價格更加實惠,飼料公司隻要買來添入飼料即可;其次,國內玉米種植戶的地塊小而分散,這種玉米成熟後,需要與普通玉米分開收購、運輸和儲存,這是市場不能接受的,除非該玉米的附加值遠大於這些額外成本。一個良性的育種系統沒有理順時,為瞭給種業爭取一定的時間和空間,政府采取瞭一些“保護措施”。2011年,發改委和商務部聯合提出,禁止外商投資轉基因生物研發和轉基因農作物種子生產。此外,中國《種子法》規定,外資企業不能在中國獨立運作,必須和中國企業組成合資公司,而且也不能控股,最多隻能占49%的股份。孟山都2009年在中國成立瞭生物技術研究中心,派遣四五十名研發人員,一年多後,又全部撤出。為保護知識產權,國際上成立有植物新品種保護聯盟,分別在1978年和1991年通過瞭兩個公約,中國加入瞭老版本的公約。主要農作物種質創新國傢重點實驗室研究員吳鎖偉分析,“新版本公約對知識產權的保護措施更加嚴格,中國暫時不加入,也是想給中國企業留一個緩沖期。”種子是一種很特殊的產品,研發周期長,科研投入大,而盜版卻極其容易。隻需拿到一粒種子,就可以在三年後繁殖7000畝地。但在中國,一個新品種需要向相關農業部門提供試驗種子,再進行嚴密的區域試驗、生產試驗等品種試驗,才能通過品種審定。“而這一程序中的各個環節都存在外界的幹擾因素,也無法避免丟失實驗材料的風險,這就是為什麼種業公司不願意搞研發投入,因為自己還沒賣,在做區域實驗時材料就已經流失瞭。”呂玉平說。孟山都的抗蟲棉就是被“山寨”版逐漸逼退。當時,看到轉基因棉種的優勢,中國數量龐大的基層農業科研單位紛紛用孟山都棉種做親本,與本地的品種進行雜交,獲得瞭一批既能適應本地氣候、又能抗蟲的新品種。這些山寨產品價格非常低廉,對孟山都公司的轉基因棉種沖擊很大。由於知識產權保護不到位,原創型育種吃力不討好,所謂“改良”成為國內種業公司公認的捷徑,這造成中國基因專利數不足美國的十分之一。農業部副部長、中國農業科學院院長李傢洋說,關鍵技術基本上被美國等發達國傢壟斷。中國全面放開轉基因作物的商業化種植前,必須要考慮知識產權的問題。緩沖期不可能長時存在,“對轉基因作物的商業化遲早會放開,不能永遠關門”。主要農作物種質創新國傢重點實驗室主任萬向元表示。

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