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內容來自sina新聞

國傢級新區密集批復增至11個 招商引資成棘手問題



??隨著天府新區獲批,國傢級新區數量激增至11個。

??今年1月份西咸新區、貴安新區同日批復,一日兩新區的節奏下,有人斷言國傢級新區開始進入“批發”時代,果真如此?

??自從上海自貿區開始試點,地方對於自貿區的角逐熱情空前高漲,相對而言國傢級新區有些黯然失色。尤其是在自貿區模式向全國推廣的背景下,雖然沒有人說二者不可兼得,但要國傢級新區還是自貿區,顯然存在魚與熊掌的優劣取舍。

??從22年前浦東新區設立首個國傢級新區開始,新區就被賦予探索試驗開發開放的國傢使命,一段時期內,新區以其獲得政策支持的力度之大,更是成為引領改革開放的前沿。現在,自貿區走上開發開放的最前沿,從上海的經驗來看,其開放程度空前。

??歷經22年發展,國傢級新區尤其是新獲批的眾多新區,是否還能繼續引領開發開放,在面臨行政體制矛盾等諸多問題時,又能如何去解決,是當前必須面對的問題。在接下來的改革開放中,國傢級新區應當扮演何種角色,它該何去何從?

??1.新區數量從嚴控到密集批復

??隨著2014年多個國傢級新區的密集批復,新區批復速度越來越快,間隔時間越來越短,呈現加速之勢。

??1992年上海浦東新區的設立,開啟瞭國傢級新區時代。

??“八十年代看深圳,九十年代看浦東……”這句流傳甚廣的話有無數個版本,但前兩句總是不變。上世紀八十年代,深圳特區成為改革開放之初引領潮流的弄潮兒,而浦東新區則成為九十年代中國改革的風向標。

??不過,在浦東新區之後的十多年內,雖然很多地方大搞新區建設,但此後14年時間裡再沒有國傢級新區獲批,直到2006年國務院正式發文,濱海新區才成為第二個國傢級新區。

??稀缺性使得國傢級新區這塊金字招牌顯得異常珍貴。

??彼時,以國傢的經濟實力而言,分散建設多個國傢級新區力不從心。另一方面,這與當年國傢抑制開發區熱和圈地運動的考慮也不無關聯。

??上世紀九十年代全國各地掀起開發浪潮,各種開發區紛紛湧現,以開發區、工業園、科技園、大學城等各種名義圈地的做法成為普遍現象。此後,國傢開始對開發區進行清理整頓,即使到現在這項工作仍未停止。

??回到國傢級新區,其佈局和開發仍然謹慎。從浦東新區到濱海新區,國傢級新區仍是限於沿海地區。與之後的新區最大不同在於,這兩個新區最終做實,成為一級政府,擁有行政管轄權。

??2010年,時隔4年之後,重慶兩江新區獲批,新區從沿海走向中西部,而且批復進度加速。

??中國社科院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀告訴21世紀經濟報道,浦東新區、濱海新區這樣的沿海新區主要任務是開發開放,而兩江新區等中西部新區則是要帶動當地城鎮化發展。

??在濱海新區獲批國傢級新區前後,綜合配套改革實驗區成為深化改革開放的一項熱門區域政策。2005年從浦東新區開始,再到濱海新區,但這項政策並未局限於新區范圍內,其實驗的內容與范圍也不一樣,有大到山西全境,小到一個開發區,內容有的著重於能源經濟,有的卻側重城鄉統籌。綜改區雖然在一個時期內成為改革的重點,但最終它並未替代國傢級新區。

??兩江新區獲批後,2011年浙江舟山群島新區獲批,2012年8、9月份甘肅蘭州新區、廣州南沙新區兩個國傢級新區接連獲批,接下來的一年則沒有再批一個,直至今年1月份開始,眾多國傢級新區獲批令觀者應接不暇。

??新區密集落地的2014年,一個重要的背景是上海自由貿易園區的試驗。2013年上海自貿區開始試驗,到瞭2014年,自貿區模式所探索的經驗也將向全國推廣。

??無論是開放力度還是推廣強度方面,自貿區都全面領先於國傢級新區。在自貿區浪潮的裹挾之下,國傢級新區到底面臨怎樣的發展態勢?

??2.自貿區不能替代新區

??對於地方來說,自貿區開啟新一輪改革紅利,而國傢級新區的光環則有些褪色。尤其當新區開始“批發”時,新區政策的邊際效益遞減,這是否會印證一個說法,即“人人都有政策就等於沒有政策”?

??自貿區時代下的國傢級新區是否還有價值?自貿區能否被新區取而代之?

??“自貿區和新區功能不一樣,發展方向也不一樣,所以不能把自貿區與新區相提並論。”國傢發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成對21世紀經濟報道記者表示,自貿區實際是對外開放的試驗區,和新區不是一個層面的東西,不能互相替代。

??陳耀的觀點與此相同,他也認為自貿區是一種開放戰略,是以開放倒逼改革的做法,而新區的主要任務是推動新型城鎮化,二者定位、內涵不同。

??雖然自貿區與新區都是在開發開放進行試驗探索,但自貿區產生的背景則包括中國面臨的國際經濟貿易格局的變化。多哈回合談判陷入僵局之後,美國主導TTP(跨太平洋戰略夥伴關系協定)、TTIP(跨大西洋貿易與投資夥伴關系協定)等意圖打造一套平行於WTO的新機制。

??自貿區產生的國內背景則是中國經濟轉型升級。天津自由貿易區研究院執行院長劉恩專對21世紀經濟報道記者表示,推動中國改革,尋找新的動力源和增長源,隻有開放,走一條厘清政府與市場關系的新路。

??新區在過去一段時間內引領改革開放,而由於背景的改變,使得新區審批加速,並重點向中西部佈局,這賦予瞭國傢級新區不同的意義。換句話說,新一批新區產生的背景發生瞭變化,那就是中國面臨的快速城鎮化發展趨勢。

??除瞭背景與新區不同外,自貿區還有一定準入門檻,上海自貿區依托海港、口岸和保稅區,向境內關外轉變,這需要較高的開放基礎和條件,沿海地區更有優勢。而新區主要任務是推進城鎮化,無論沿海、內地都可以推進,著重向中西部佈局。

??就像新區與以往的各類開發區有或多或少的聯系一樣,以當前獲批及正在申報的自貿區來看,除瞭福建自貿區外,大都與國傢級新區有關。上海自貿區就誕生於浦東新區內,而申報第二批自貿區的天津自貿區目前的方案也是在濱海新區內,申報內陸自貿區的西安和重慶,雖然自貿區范圍跨出瞭新區,但也與新區有重要關聯。

??“國傢級新區由於在體制機制上本來就有所創新,假如當地存在新區的話,它應該是承接自貿區的良好區位。”北京大學教授、中國區域經濟研究中心主任楊開忠對21世紀經濟報道表示。

??當然,在地方對自貿區熱情高漲的同時,對於一些條件不成熟的地方,或者需要等待自貿區逐次推進的地方,國傢級新區仍具有相當的誘惑力。一旦獲批為國傢級新區,在土地指標方面將有更寬松的條件,還將獲得省級經濟社會管理權限,對於地方的招商引資能起到不小的推動作用。

??3.新區功能定位爭議

??在自貿區的沖擊下,由於二者定位、功能不同,新區仍存在生存空間,而且也是很多地方政府現實的最優選擇。

??不過,比起經過長期磨合的傳統開發區來說,新區面臨的問題不土地二胎?新竹利率多少免費諮詢試算少,除瞭現實發展中的矛盾外,在新區的概念、定位等理論層面也存在爭議與質疑。

??“新區概念不是很規范,內涵也不一樣。”肖金成認為,國傢級新區首先應該是產業聚集區,其次應該是新城區或新城市,應該是國傢房貸第二順位銀行貸款全省皆可處理、地區、城市的新經濟增長極,是大城市周邊的反磁力中心。楊開忠也認為,新區就是帶動區域發展的城市型增長極。

??長安大學城市研究所所長王聖學則表示,國傢級新區的性質、規模、發展目標、管理權限,都需要搞清楚,比如新區是由省級政府管理還是地市政府進行管理,一旦處理不當容易造成省市矛盾。

??在獲批的11個國傢級新區中,各自規劃方案和目標定位都不盡相同。當然,這種狀況與區域政策實行分類指導有關。國傢發改委副秘書長范恒山曾表示,隻有分類指導才能增強政策的針對性和有效性,才能發揮比較優勢,增強區域的核心競爭力。

??就專傢觀點而言,比較一致的是,認為新區是城市型增長極,既有傳統開發區集聚產業的功能,又有城市功能,推動產城一體、產城融合發展。

??肖金成表示,當前一些大城市的城市病嚴重,新區的一個功能就是吸引產業、人口集聚,減輕、疏解大城市中心區壓力,防治城市病。而其增長極的職能則要求開發的范圍不能過大,否則不利於要素、資源高度集聚。要培育一個增長極,地方也要拿出真金白銀進行投入,范圍過大的話,地方投入成本太大。

??不過,目前這麼多國傢級新區面積小的也有800多平方公裡,大的有2000多平方公裡。其中廣州南沙新區、甘肅蘭州新區、陜西西咸新區面積都在800多平方公裡,上海浦東新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、貴州貴安新區、四川天府新區面積都在1000~2000平方公裡之間,天津濱海新區、青島西海岸新區和大連金普新區面積都在2000平方公裡以上。這些隻是陸域面積的比較,一些沿海新區規劃中還包括海域面積。

??在這麼大范圍內進行開發,其強度甚至相當於建設一座新城市。即使在天津這樣的沿海發達城市,經過近十年開發,投入不少大企業、大項目,濱海新區的人口密度仍與天津主城區的水平相差不少。而對於中西部地區的新區來講,要進行如此規模的城市化開發,其投入成本、建設周期以及困難程度可想而知。

??而在中國經濟邁入新常態,過去高速增長態勢不再的情況下,新區面臨最實際的問題就是招商引資難度加大,企業投資能力與意願下降,政府債務風險增加等困難,這也是各地新獲批新區面臨的棘手問題。

??肖金成認為,隻有通過產業聚集才能帶來人口聚集,不能單純依賴房地產經濟,要產城互動發展,沒有產業就會產生問題,出現空城、死城現象。

??4.“做實”新區發展權限

??國傢級新區獲批之後,對於地方來說,一個頗為看重的就是省級經濟社會管理權限。新區由誰來管,怎麼管,成為當前行政體制下一個突出的問題。

??肖金成告訴21世紀經濟報道記者,天津濱海新區也碰過到這個問題,剛開始濱海新區隻管規劃、開發和招商,下面還有三個行政區塘漢大(塘沽、漢沽、大港),不屬於新區而是隸屬於天津市管轄,這就產生很多問題。

??但通過行政體制改革,先是將塘漢大合並為濱海新區,再是撤銷塘漢大工委和管委會,由濱海新區區委區政府統一領導街鎮,調整行政區劃,進行機構改革調整,解決瞭這一問題。

??這除瞭國務院的批準之外,還需要考驗地方的改革勇氣和智慧。就濱海新區的行政體制改革而言,新區內部人士都認為這不是一件輕松的事情,其間廢除、調整多傢行政單位,涉及諸多官員和普通公務員的切身利益,直到現在行政體制改革工作還在繼續深化。

??對於濱海新區來說,成為一級政府之後,也就可以將新區按照一座城市來打造,在行政職務上,濱海新區區委書記、區長宗國英曾兼任天津市副市長,現在又成為天津市委常委。改變舊有行政體制之後,束縛濱海新區發展的矛盾大大減少,不過,這一經驗很難復制到其他新區。

??目前,除瞭浦東新區和濱海新區完成開發區向一級政府的轉變之外,其他國傢級新區還未看到這種希望。這並不妨礙一些地方開始把新區做實,賦予其城市的權限,不過在涉及跨行政區的地方,這種做法往往造成新區與行政區之間的矛盾。

??這些矛盾也是傳統開發區所遭遇過的,開發區輕裝上陣隻負責招商引資發展經濟,而社會事務管理的包袱則甩給行政區,如果二者利益得不到平衡,就會造成開發區與行政區的矛盾。

??這種矛盾表現最突出的就是在征地拆遷上,行政區不予配合,開發區有項目也無法落地。即使項目最終能落地,在基礎設施建設和銜接上行政區不配合,比如常見的斷頭路等,使得項目無法真正運轉。

??國傢發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為,新區應該把規劃區、行政區、功能區一體化,就是把行政區放在新區下面,做實新區。因為在新區這麼大范圍進行開發,必然會碰到行政體制問題,不解決就不能前進。行政體制不統一,各種錯綜復雜的矛盾就會浮現,造成行政區和功能區的分割,各搞各的。

??不過陳耀認為,雖然行政管理體制問題對新區是件麻煩事,不調整的話將會面臨土地開發、招商引資等方面的混亂無序狀態,但不一定要走浦東新區和濱海新區那樣成為一級政府的路子。

??在理順新區體制的過程中,應該如何保護行政區的正當利益,也是一個無法回避的問題。王聖學認為,應該像傳統開發區和行政區之間進行利益分成那樣,新區也應該與行政區進行利益共享,而非單靠行政命令來強行推進。

??5.賦予新區新的目標

??在自貿區引領開發開放潮流背景下,國傢級新區接下來如何發展,需要正視發展中存在的諸多問題和矛盾。此外,還需要國傢對新區加強管理和規范,地方進行體制改革探索,同時要準備承接自貿區外溢效應,實現新一輪發展。

??肖金成建議,除瞭進行體制改革創新外,國傢級新區還應該控制數量和范圍,管理更加高效。

??目前的11個國傢級新區從沿海一直到中西部,一些地區國傢級新區密集,已經形成激烈競爭。就成渝地區而言,兩江新區與天府新區相互競爭,與相鄰的陜西西咸新區也存在競爭關系。在西北,西咸新區與蘭州新區的競爭也顯而易見。

??國傢級新區之間的競爭不能說是一件壞事,但是區域內或者相鄰區域的競爭,就會抵消相互間的優勢,甚至會形成惡性競爭。因此,根據不同區域和市場半徑佈局國傢級新區,可以有效避免惡性競爭,而在有競爭關系的新區之間,根據當地情況編制有針對性的規劃,進行錯位發展,也是一種解決手段。

??對於未來新區的數量和佈局,專傢們有不同看法。

??北京大學教授、中國區域經濟研究中心主任楊開忠對21世紀經濟報道記者說,未來國傢對新區的批復會逐步收緊,因為新區主要任務是完善城鎮化佈局,完善區域協調發展的戰略性佈局。現在新區從沿海分佈到內地,從國傢新型城鎮化發展和區域協調發展來看,新區的佈局已經近於收尾階段。

??而中國社科院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀則認為,在新區的分佈中,中部地區還是空白。中部地區承擔著重要的城鎮化任務,有的地方城鎮化水平還不高,新區應該是這一地區城鎮化的重要抓手。因此,未來這一地區仍需要國傢級新區佈局。

??新區的佈局節奏及數量問題,實際上與其承載的任務相關。如果以城鎮化為重點,那麼向中部佈局將成為一個重要方向。但如果以區域協調的角度來看,新區的佈局方向就會不同。

??肖金成認為,新區應該著重培育經濟增長極,下一步應該通過新區的佈局帶動欠發達地區發展,而這些地區的新區需要國傢力量的介入,進行大規模、高強度的投入。

??新區未來如何佈局,關鍵在於厘清新區的概念和目標,而這取決於下一階段國傢對區域發展的考慮和對區域政策的調整。在著重打造一帶一路、長江經濟帶、京津冀等跨區域經濟帶、經濟區的同時,如何培育經濟帶、經濟區內的增長極,也不容忽視。


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新聞來源http://gz.house.sina.com.cn/news/2014-11-29/07585944247829055980119.shtml

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