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發達國傢治理大氣污染的經驗

我國近期出現的大范圍霧霾天氣引起各界廣泛關註。與之可類比的是,發達國傢在20世紀中期也曾集中爆發重大大氣污染事件。在此推動下,發達國傢對大氣污染進行瞭持續防治,取得瞭較好的治理效果。本報告總結美、英、日三國治理大氣污染的經驗,為我國防治當前日益嚴重的大氣污染問題提供借鑒。通過立法明確大氣污染防治的主體、標準和措施——制定完善的大氣污染防治法律體系英國早在19世紀就制定瞭阿爾卡利法和公共衛生倫敦法,並於1956年頒佈瞭專門針對大氣污染的《清潔空氣法》並經多次修訂,其後相繼制定和修訂瞭《工廠法》、《工作場所健康和安全法》、《控制公害法》、《公共衛生法》、《放射性物質法》、《汽車使用條例》、《環境保護法》等,構成瞭完善的大氣防治法律體系。美國於1955年頒佈瞭《空氣污染控制法》,並於1963年制定瞭《清潔空氣法》1970年、1977年和1990年均有重要修訂,成為大氣污染防治的主要法律依據。同期還制定瞭《機動車空氣污染控制法》、《國傢環境政策法》、《能源供應與環境協調法》及一系列修正案等。日本於20世紀50年代頒佈瞭《煙塵限制法》、《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》、《減少汽車氮氧化物總排放量的特殊措施法》、《環境基本法》等大氣污染治理的綜合性法律體系。上述三國的主要地區和城市大多基於國傢法規甚至先於國傢立法制定瞭更嚴格的地方性法規條例體系。——明確各級政府大氣污染防治的權責美國1970年修訂的《清潔空氣法》明確瞭聯邦負責制定全國空氣質量標準,州負責制定本州達標方法與時間表,地方負責具體實行並針對本地特殊情況對此進行補充的大氣污染防治三級管理體制。聯邦政府專設環保局進行管理,並成立空氣質量顧問委員會為總統提供決策服務。1990年修訂後進一步明確瞭聯邦政府在管理大氣污染防治計劃、控制酸雨、固定污染源操作許可證、保護平流層臭氧等方面的權責,並要求所有重要工程項目必須遞交環境影響報告。環保局可采用收緊發放新排放源許可證,終止聯邦政府公路建設撥款等多種手段,制裁未按時提交空氣質量管理計劃、計劃被否決或執行不達標的州。英國《環境保護法》和《國傢空氣質量戰略》提出中央政府制定統一的國傢空氣質量戰略,但市郡政府有權在無法達到國傢空氣質量標準的區域申請成立空氣質量管理區,並制定遠期空氣質量行動計劃以達到國傢標準;國傢環境局綜合控制大型、危險的工業設施,地方政府監管小型、危險程度低的工業設施;國傢成立空氣污染健康影響委員會,評估各空氣污染區對人體健康的影響。——劃定大氣污染控制區域,實行區域國傢聯動大氣污染具有區域性特征,因此各國均采用區域控制的辦法。1967年美國《空氣質量法》劃定瞭空氣質量控制區以協調各州間的大氣污染問題。1976年加州率先建立瞭控制區域空氣污染的政府實體“南海岸區域空氣質量管理區”,並賦予其立法、執法、監督、處罰的權利,通過制訂並推行空氣質量管理計劃、排污許可、檢查、監測、信息公開和公眾參與等方式實觀減排目標。1990年,緬因州、弗吉尼亞州與哥倫比亞特區聯合成立瞭“臭氧傳輸協會”,並於2003年開始執行覆蓋瞭美國和加拿大東部各州省的氮氧化物減排實施計劃。目前,美國環保局將全美劃分為十個跨州管理區域,各區域辦公室針對污染問題與各州合作。英國、日本的大氣控制區范圍較小,中央和地方的關系更加靈活。英國1956年《清潔空氣法》中設立的控煙區為城市內部區域;1995年《國傢空氣質量戰略》中設置空氣質量管理區也局限於市郡層面,截至2009年12月共有234個地方政府申請設立空氣質量管理區,占地方當局總數的58%。2008年倫敦區內設立“低排放區”,設定污染物排放限值,從管制時間、覆蓋地域、管制對象、運作流程、排放標準與進度安排、收費金額、付費方式、處罰規定、應對措施等方面明確瞭低排放區的政策要求。日本的《大氣污染防治法》中也確立瞭大氣污染嚴重區域制度,對該區域實行更嚴格的排放標準。——制定並適時修訂大氣污染物的種類和排放標準1968年英國修訂的《清潔空氣法》確定瞭煙塵濃度的“林格曼黑度”,規定在控煙區內嚴禁排放高於“林格曼二度”的黑煙;其後又制定瞭國傢大氣排放物目錄以評估污染源排放量。1995年,通過政府和行業代表的共同協商,明確瞭78個行業的主要污染物標準。2012年起,英國開始實行新的空氣質量指數評價體系,明確規定瞭二氧化硫、二氧化氮、顆粒物PM2.5、PM10、鉛等12項污染物的上限值或目標值。美國則根據污染物構成變化和實際情況,在1990年修訂《清潔空氣法》時將原來的六個標準大氣污染物調整為臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、鉛以及顆粒物PM,並明確瞭新的標準。——多種形式保障大氣污染防治的資金來源美國大氣污染防治經費數額巨大且十分多元。據環保局估算,美國20世紀90年代在空氣污染控制領域的支出在每年310億美元到370億美元之間,而2003年環保局全年的工作經費才76.16億美元,主要經費來源包括排污收費、排污權交易和燃油稅費等。英國、日本也十分註重政府投入的引領作用。英國1956年的《清潔空氣法》就明確在控煙區內改裝爐灶的費用,30%自理,30%由地方政府解決,40%由國傢補助。2009年英國政府又投入近1億英鎊設立綠色公交基金,鼓勵公交車采用低排放技術。日本環境保護的資金來源,除政府直接補貼外,還包括排污收費、環保稅收、環境基金等;並以補貼和低息貸款的方式促進中小企業和傢庭節能,以政策補貼和稅收優惠鼓勵節能汽車,如低公害汽車的機動車稅優惠和停車費減免、天然氣公交汽車購買資金補貼、天然氣加油站建設費補貼等。日本還建立瞭獨具特色的受害人補償制度。1969年《公害受害者救濟特別措置法》明確以政府出資與企業自願捐助的方式對大氣污染受害患者支付醫療補助費;1973年《公害健康損害補償法》進一步明確瞭向污染企業強制征收污染費以補償污染受害患者。1990年美國《清潔空氣法修正案》正式提出瞭排放量交易制度,對於美國污染物減排尤其是二氧化硫與鉛產生瞭重大的積極效果。此後,發達國傢均開始嘗試通過排放權交易制度促進市場對大氣污染的調節。控制工業污染,推動產業轉型和能源轉型——強制推行工業和能源領域污染治理,鼓勵產業結構調整和循環經濟模式1968年英國制定《工廠法》,規定瞭污染工廠的酸性上限濃度和煙霧濃度,並在相關法案的支持下,強制關閉或轉移大型污染設施。大倫敦地區從1986年開始以治理堿工業污染污染物為氯化氫為重點的專項整治,並在1989年關閉瞭倫敦最大的燃煤發電站巴特西發電站。1958年東京都政府開始制定東京圈基本規劃,此後歷次規劃都著力於產業結構調整、主導產業選擇、產業地區佈局等。從 20世紀60年代起,東京的很多制造企業紛紛遷到橫濱甚至國外。20世紀80年代,隨著全球制造業向發展中國傢轉移,發達國傢對工業污染的控制全面轉向為產業結構調整,著力於發展高科技產業、服務業和綠色經濟產業。同時歐洲和日本政府開始大力倡導循環經濟,鼓勵企業采用先進的清潔生產工藝和技術,並倡導在企業內部、企業之間、產業園區中構建廢棄物相互利用的循環經濟體系。——工業治理思路從排放濃度控制向總量控制轉變早期發達國傢的大氣污染物排放控制以濃度控制為主,20世紀80年代以後各國修訂相關標準時均引入瞭排放總量控制。以日本為例,其總量控制分為排放口總量控制和區域總量控制。排放口總量控制以最高允許排放總量和濃度為基礎,以不超標為要求。區域總量控制以排放總量的最低削減量為基礎,以削減達標為要求。政府對排放總量、總量削減計劃包括總量限制指標和削減措施、期限等、額度分配等均進行瞭嚴格界定。——推進能源結構轉型,鼓勵新能源應用1973年的石油危機倒逼發達國傢降低能源需求,提高能源效率,並推動能源結構轉型。1970年,英國能源消費結構中煤炭、天然氣、石油、電力比例約為39.1∶2.5∶47.1∶11.4,此後相繼通過發佈能源白皮書《我們能源的未來:創建低碳經濟》和《英國可再生能源戰略》,提出瞭能源規劃、供應鏈、電網建設、生物能源利用方面的改革計劃和稅費、金融政策支持。2011年,英國能源消費結構煤炭、天然氣、石油、電力比例已調整為1.8∶30.7∶45∶19.8,並計劃於2020年將再生能源比例提高為15%。倡導低碳生活方式,加強城市、交通等領域的排放管理——重點治理交通污染20世紀80年代,交通污染取代工業污染成為發達國傢空氣質量的首要威脅,英國91.8%的空氣質量管理區主要污染源來自交通排放,因此各國均加強瞭交通污染治理。主要措施包括:提高並統一新車排放標準。英國從1993年起要求所有新車必須加裝催化器以減少氮氧化物污染,並在倫敦市中心設立污染監測點,對超標車輛罰款。美國加州要求1994年後出售的汽車全部安裝“行駛診斷系統”,即時監測機動車的工作狀態,讓超標車輛及時脫離排污狀態和接受維修。推廣清潔能源。各國均大力推廣使用無鉛汽油。日本還積極開發輕油低硫磺化和柴油汽車低公害化的新型技術。2000年以後,英國和日本均大力投資發展氫燃料電池公共汽車,2002年東京在臨海副中心首先建設瞭氫燃料供應站,2003年東京都政府在部分運營公交線路上試運營氫燃料電池汽車,並制定瞭《低油耗汽車利用章程》。限制私傢車行駛,積極發展公共交通。倫敦的主要措施包括提高市內停車費用、出臺“堵塞費”以限制私傢車進入倫敦城、設立1000英裡長的公交專用道和自行車步道網。東京都市圈以軌道交通為主,已經形成瞭2000公裡長,500個車站的軌道交通網絡,承擔瞭東京圈80%以上的城市客運交通量,遠高於世界其他大城市。——重視城市綠地建設和管理倫敦綠化帶始建於20世紀40年代,2010年綠化帶面積達 4841平方公裡,而建成區面積僅為1577平方公裡。同年英國綠化帶總面積約1.6萬平方公裡,占英國國土面積的13%。這些綠化帶有效地置換瞭城市空氣,控制瞭城市蔓延。日本在《城市規劃法》、《城市綠地保護法》的基礎上制定實施瞭5個城市綠地保護五年計劃,建立瞭詳細的城市綠化標準,包括人均占有城市公園面積、佈局、服務半徑、規模、選址、服務設施設置及允許建築面積等。東京都政府還出臺瞭補助金等一系列政策,鼓勵和支持屋頂綠化。《綠色東京規劃(2001—2015》提出到2015年東京屋頂綠化面積要達到1200公頃。——鼓勵居民使用節能電器20世紀70年代,英國政府便開始鼓勵市民和商傢使用節能電器,其後日本和美國也各自建立瞭電器使用的“節能標簽”制度和“能源之星”標識體系,並給予使用者財政補貼和稅收優惠。——鼓勵低碳建築和低碳社區建設1993年,英國環境、交通、建築研究等部門共同開發瞭衡量建築物能源利用效率的能源效率標準評價程序SAP。2007年,英國政府宣佈將在全國建設10個生態鎮,並宣佈將對所有房屋節能程度進行“綠色評級”,要求從2016年開始,所有新建住宅必須實現“零排放”。英國的貝丁頓社區已經成為世界低碳社區典范。通過信息公開和司法程序等鼓勵公眾參與——實時公開大氣污染狀況,為居民提供免費的技術指導和生活引導目前,美國環保署等機構通過AIRNow網站向公眾即時發佈全美各地空氣質量水平的易懂信息包括動態空氣質量指數圖、臭氧指數圖、PM2.5指數圖以及根據各指數列出的全美空氣質量最差的5個地點,並提供生活指引。日本在248種有害大氣污染物質中,針對23種優先對待的污染物制定瞭詳細測定方法,並建立瞭由一般大氣污染測定局與汽車尾氣測定局構成的測定局管理體系,2012年測定局總數達到2135個。英國倫敦則在1999年建立瞭第一個PM2.5監測站,目前已有17個監測站在運行。——司法訴訟增強瞭社會對污染事件的關註和民眾參與污染防治的熱情司法系統對空氣污染治理的支持態度至關重要,各國均在不同時期通過備受關註的案件影響瞭公眾的環保意識和相應的立法進程。1970年美國的《清潔空氣法》修正案首次將公民訴訟條款納入環保立法中,規定“任何人都可以作為私人公民對觸犯環保法規者和未能履行職責的環保機構及官員在法院進行起訴”。日本東京大氣污染訴訟1996年至2007年也具有深遠的影響。受害者以政府及七大汽車廠傢等為被告提起損害賠償訴訟,迫使被告出資設立受害者醫療費資助制度、賠付12億日元和解金、以及政府出臺抑制汽車尾氣排放對策。——社會團體的研究進一步推動瞭立法完善這一領域的典型案例是以美國癌癥協會ACS、美國肺臟協會ALS為代表的社會機構與學術界開展的PM2.5與城市非正常死亡、致病性之間關系的學術研究,為PM2.5立法提供瞭強有力的科學依據,有效推動瞭美國環境立法的補充與完善。對我國大氣污染防治的經驗借鑒發達國傢治理大氣污染上總體是把立法作為重要保障,轉變發展方式和生活方式作為根本途徑,公眾參與監督和加強規劃及管理作為有效手段。——空氣治理需要頂層設計和法制保障,明確各級政府、各方主體責任大氣污染防治涉及到自然生態環境、產業結構、城鎮體系、跨界合作和生活方式等方面,是一項涉及多種時空條件轉換的長期系統工程。因此,大氣污染治理需要頂層設計和統籌規劃,通過法律、倫理、行政、經濟等手段有機結合,將污染源控制、污染處理、污染監測、污染警示、污染疏散等環節系統地融入到城鎮化、工業化進程中,並針對不同污染源、不同區域和不同發展階段制定專項的大氣污染防治法規條例。在政府、企業、公眾三元治理機制中,政府應承擔起頂層設計、法制建設、法制監管等責任,企業應主動降低污染排放、遵守相關污染法,民眾則應倡導低碳生活,並積極發揮監督作用。通過立法使大氣污染訴訟和補償制度成為空氣治理的重要手段,並以此為借鑒不斷完善和規范大氣污染的標準和治理措施。在各級政府中,中央政府應著重於標準制定和跨區協調,省級政府應制定達標計劃和時間表,市級及以下政府應著重於執行環保措施和環境監測。——建立大數據時代公眾參與的空氣治理模式將空氣監測和政府信息公開、智慧城市建設等機制體制建設相結合,及時、透明、有效地發佈空氣質量指數和提示信息,從而使空氣治理成為可量化、可監測、可預警、可控制的系統性管理工程。提高空氣治理的公眾參與度:一是預案參與。通過設立審議機構、健全聽證會制度、依據民意調查制定政策等措施,使得公眾在環境法律法規、政策、規劃制定過程中和開發建設項目實施之前就能參與並影響決策過程和結果;二是過程參與。以社會監督力量通過媒體、社會活動、環境糾紛處理和市民選舉等方式,實現對政府和企業的監督;三是行為參與,鼓勵居民實行環保的生活方式。——提高能源質量,推進產業轉型,加快與空氣治理有關的技術開發與應用在工業生產中開發低污染排放的原材料、能源和工藝流程,開發工業污染的回收利用技術,開發工業污染的疏散工藝流程等;在汽車尾氣處理中開發利用潔凈能源,促進燃料的充分燃燒,在排氣口安裝新型氣體過濾裝置等。——通過城市規劃和管理引導低排放的生活方式通過城市規劃與交通管理政策,推進各項平衡,大力發展公共交通,引導公眾減少出行、綠色出行;鼓勵居民選擇健康、低碳、節約、環保的生活方式,使用節能電器和清潔能源。加強城市綠化,優化城市人口、產業佈局,促進污染物的吸收和擴散。(作者單位:國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所)var 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新聞來源http://news.hexun.com/2013-07-29/156573336.html

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